市政协2019003号重点提案.doc

市政协 2019003 号重点提案： 提高基层医疗卫生服务水平 民盟莆田市委会 近年来，我市各级人民政府大力实施“健康中国战略” ，在 基层医疗卫生服务方面，作了大胆的改革和创新，坚持把基层医 疗卫生服务体系建设作为一项重大民生工作来抓，按照“保基本、 强基层、建机制”的工作要求，着力基础设施建设，努力改善医 疗卫生服务条件，不断提高服务能力和医疗水平，为筑牢医疗卫 生服务“网底”，保障人民群众身心健康，闯出了一条成功之路， 取得了可喜成绩：一是加强基础设施建设，医疗卫生条件不断优 化；二是重视人才队伍建设，基层卫生网底逐步筑牢；三是推进 医疗综合改革，运行管理机制不断完善。但也存在一些问题，主 要有：一是财政投入不足，编制总量偏少。一些医疗卫生的配套 资金难以全面足额拨付到位。乡镇卫生院现有编制是 2009 年核 定的，至今未作调整，与国家现行规定的编制要求相差甚远，医 卫人员严重不足，存在不同程度聘用编外临时人员的情况，加重 了卫生院的经济负担，个别卫生院因此运行艰难。二是人员结构 不优，医学人才匮乏。医卫人员紧缺。一些县区，衡量医疗技术 和服务水平的各项指标（千人口执业医师、千人口注册护士、千 人口床位数等）均低于省定标准和全省平均值。人员结构不优。 1 卫生院普遍存在医师少问题。专业结构不合理。农村适用的全科 医生、妇儿科医生普遍缺乏，关键技术岗位、业务骨干、高学历 的中高级技术人才奇缺。人才引进难、留住更难，流失严重。乡 镇特别是山区的乡镇其卫生院由于基础设施差，生活、交通等条 件不便，难以吸引医学院校临床专业毕业生的青睐，出现年年招 考招不到人或招未满的现象，更为严重的是由于山区就医对象病 例少、缺少临床锻炼机会，积累经验、提高医疗技术水平空间极 其有限，许多优秀医卫人才和技术骨干通过各种途径外流，加剧 了山区医疗卫生落后困境。三是村医基础薄弱，发展困难诸多。 乡村医生队伍“四低一高” （学历低、职称低、收入低、信息化 程度低、年龄高）状况比较严重。村医后继乏人，断层现象显现。 很多满 70 岁退岗的乡村医生由于缺乏人员接任而接受返聘，山 区存在大量乡村医生空白村。保障不够有力。经济收入无保底， 养老待遇偏低；医疗责任保险保额低，缺少险种档次等级，发生 意外事故保不了“险” 。村卫生所一体化管理难度大推进慢。村 级卫生所标准化建设比例低，有的县区不足 35%，一体化管理和 开通医保直报点寥寥无几，仙游县均不足 2%。四是管理能力不 强，服务水平不高。乡镇卫生院的管理还不够规范。医药集中招 标采购后统一配送不及时，缺药少品现象屡屡发生。医保改革后， 实行“三保合一，垂直管理”，新医保部门管理工作面临衔接和 转型问题。 建议： 2 （一）强化领导，推动基层医疗卫生事业持续发展 一要在思想上要牢固树立医疗卫生是第一民生理念，在重大 决策、发展规划、项目建设、资金投入、工作落实上真正体现医 疗事业优先发展战略位置。 二要在县区成立医疗卫生管理委员会， （参照三明模式），加强领导，明确职责。卫计局设医管办，集 中精力加强医疗卫生行政监督管理。三要及时调整乡镇卫生院编 制数，实行总量核定控制，县（区）管院用。四要适时重新核定 床位数，按年度总用量调节旺淡季，减少资源浪费。 （二）加大投入，推进基层医疗卫生条件持续改善 一要建立稳定增长的财政投入机制，把公共财政资金投入提 到法定位置和硬性任务上来，切实保障医疗卫生项目资金、工作 经费及时足额到位。二要统筹核定乡镇卫生院临时聘用的编外人 数，按人社部门规定的最低劳动工资标准，核拔人员经费，减轻 基层卫生院负担，促进编内编外人员同工同酬。三要“兜底”村 级医生的基本收入，实行保底工资，按月预付、年终考核结算。 四要推进落实村卫生所标准化、一体化建设。五要推动多元化投 入，乡镇卫生院建设和管理要纳入乡镇政府重要工作范畴，同部 署同考核，公共卫生服务要作为当地政府重要职责，列入任期目 标责任。此外，要大力提倡和正确引导社会力量、热心人士和慈 善机构兴办或捐助支持基层医疗卫生事业。 （三）加快人才培育和引进，促进基层医卫结构持续优化、 队伍不断壮大 3 一要建立人才引进和培育机制。卫生行政部门要通过抓本土 化专业人才学历培养、订单式培养、医共体送医下乡、日常业务 培训等方式，全面提升基层医卫人员的业务能力。二要完善人才 激励机制，采用经济重奖激励、工资待遇提高、职称评聘优先、 政治荣誉优厚、子女就学安排等多方面综合“大礼包” ，吸引高 精尖专业医学人才来我市留我市工作。三要高度重视乡村医生老 化断层严峻问题。有条件的村可试行村级医生与村两委干部、网 络管理员、巡逻员等交叉兼职双向培养，既增加收入，又确保人 员的有效补充和相对稳定。 （四）加强管理，确保服务水平和经济社会效益持续提升 一要深化医院内部管理，合理配置医疗卫生资源。要选好院 长、配强班子；完善各种规章制度，狠抓检查落实。要科学设置， 合理利用现有的医疗资源和条件，改善医疗环境，提高服务水平。 二要“三医”联动，严厉查处和打击药价虚高现象，做好基本药 物配送供应。三要保证用药。缺品少药后患严重。一是患者不得 不高价外买，不方便不说，还难于医保；二是产生特权。由于药 品无法满足供应，医生就有选择支配药品的特权，亲属户、关系 户可以优先得到照顾，其他的，就算医院里有药，说不定还是让 你外买。三是很多医生会明示患者到指定药店买药，这就让人不 得不怀疑处方医生从该药店抽取好处费，若然，很难保证医生不 会有意不开医院现有药品，而开医院没有的其他替代药品来获取 不当利益。所以，医改绝不能改成医院无药可卖，药的品种和数 4 量必须保证足够供应。医院核定药占比和药品集中采购过程应该 充分考虑这一点。四要降低乡村卫生所开通医保直报点门槛，简 化报批手续和程序，让群众真正得实惠。 关于市政协七届三次会议第 2019003 号 提案办理情况的答复 民盟莆田市委会： 贵委提出的《关于提高基层医疗卫生服务水平的建议》 （第 2019003 号）收悉，现将办理情况函复如下： 基层医疗机构是医疗卫生服务体系的网底，承担基本医疗和 公共卫生服务职责。近年来，我委深入贯彻基层医药卫生体制改 革，围绕“保基本、强基层、建机制”的要求，各级政府加大基 层医疗卫生投入，基层卫生机构硬件和软件逐步健全，服务能力 有效提升基层医疗卫生服务水平。 一、深入推进基层医药卫生体制综合改革 以中共莆田市委办公室 莆田市人民政府办公室印发《关于 进一步深化基层医药卫生体制综合改革实施方案（试行）》的通 知（莆委办发（2017）26 号） ，强化政府办医主体责任，要求成 立县（区）医管委及时调整区域卫生总体规划，全面布局建设基 5 层医疗卫生机构。逐步完善基层卫生服务体系，形成了以县（区） 级医院为龙头、乡镇卫生院（社区卫生服务中心）为枢纽和村卫 生所（社区卫生服务站）为网底的基层医疗卫生服务网络，全市 现有县区级医院 13 家，其中二级甲等医院 4 家,乡镇卫生院 41 家，社区卫生服务中心 8 家，村卫生所 895 个，社区卫生服务站 4 个。 二、加大对基层医疗机构的建设 一是提升乡镇卫生院（社区卫生服务中心）硬件水平，对全 市乡镇卫生院和社区卫生服务中心进行了一轮建设改造。先后投 入 7000 多万元为全市 49 个基层医疗卫生机构配配备全自动生化 仪、DR、心电图机、超声波诊断仪等自动化医疗设备和一些急救 设备，并建立远程医学影像诊断等信息系统，开展影像远程集中 会诊，极大提升基层医疗机构的医疗装备水平。将我市南日、湄 洲两个海岛卫生院提升改造为市第一医院、莆田学院附属医院的 分院，直接纳入市级管理，提高服务水平，方便海岛群众看病就 医。 二是在 2017-2019 年我市分别选择 300 个集体村卫生所（社 区卫生服务站）加强基础设施建设，市、县两级财政按每个村卫 生所（社区卫生服务站）20 万元的标准筹集资金,三年项目总投 资 6000 万元，推进提升卫生所，基本医疗和基本公共卫生服务 能力，满足农村居民基本医疗卫生的需求。 三是要求县区（管委会）保障基层医疗机构的设施、设备、 6 人才和运行经费投入，将基层医疗卫生机构的人事、业务、经费 等事权统一由县级医管委统一归口管理。明确基层医疗卫生机构 的工资总量构成，完善收入绩效分配，允许在核定编制数内，采 取入编和占编不入编的方式聘用人员，逐步实行同岗同酬，基本 工资和基础性绩效工资由财政核发。 四是对基层卫技人才在薪酬政策及相关补助上予以倾斜。人 社部门出台《关于落实基层工作补贴的通知》（莆人社文〔2017〕 384 号），提高基层工作人员经济待遇，原则上按不高于县级机 关同职级干部 20%的经济待遇执行，具体标准由各县区结合各自 实际，根据乡镇工作艰苦及偏远程度等因素综合确定。落实乡镇 卫生院工作奖励补助。根据《关于发放农村卫生院卫技人员奖励 的通知》（闽卫人〔2008〕130 号），乡镇卫生院除财政基本工资 待遇外，按照高级、中级、初级及以下专业技术资格，每人每月 奖励 500、400、300 元，工勤人员奖励 200 元；2014 年，根据 《关于进一步完善农村卫生技术人员奖励政策的通知》 （闽卫基 层〔2014〕82 号），在原奖励标准基础上各增加 100 元。 五是加强基层联合病房建设。市卫健委和市医保局 2019 年 联合发出《关于开展联合病房建设试点工作的通知》，决定由莆 田市第一医院与城厢区基层医疗卫生机构，莆田学院附属医院与 荔城区基层医疗卫生机构试点建立联合病房。这是我市进一步推 进分级诊疗制度建设、深化公立医院改革的一个新亮点。康复期 病人可转到联合病房，联合病房是由市属两家三级公立医院，与 7 医疗集团或包片区域内的基层医疗卫生机构共同设置。市属三级 医院将适宜的康复期病人转到基层医疗卫生机构联合病房，三级 医院和基层医疗卫生机构医务人员共同提供后续治疗、康复、护 理服务，从而减轻三级医院床层医疗卫生机构医疗服务能力和供 给，使康复期病人获得全程、无缝、同质的医疗卫生服务，形成 多方共赢的局面。联合病房的收治范围为在市属三级医院治疗一 段时间后，进入到康复期的病种，如高血压性脑出血、脑梗死、 颅脑损伤、脊髓损伤、关节炎、骨折后骨关节功能障碍、人工关 节置换术、椎间盘突出症等。莆田市第一医院、莆田学院附属医 院相应科室下派 1 名副主任职称医师在联合病房担任科主任，1 名经验丰富的护理人员在康复联合病房担任护士长，1 名专科医 生（中级及以上职称）在基层长期坐诊，科室负责人定期到基层 联合病房查房(每周不少于 1 次)。联合病房如同基层医疗卫生机 构中的“三级医院”。患者转到联合病房住院，既能享受到与三 级医院同质化的医疗卫生服务，又能降低就医费用，医保报销比 例更高。经上级医疗机构转诊进入乡镇级医疗机构康复的，不设 起付线。 三、加强基层人才队伍建设 一是简化事业单位公开招考。事业单位医学类公开招考，仅 采取笔试的办法（免面试），县（区）级及以下医学类岗位公开 招考不受 1：3 开考比例限制，笔试成绩合格线降低 10 分，在成 绩合格线以上按 1:1 比例从高到低顺序，由用人单位直接组织体 8 检、考核公示后聘用。市卫健委连续六年联合市人社局印发《莆 田市医疗卫生机构紧缺人才招聘指导目录》（2014 、2015 、 2016-2017、2018-2019 年度），对基层医疗机构招聘临床医学、 口腔医学、医学影像学等专业学历放宽至大专，对中医学、中西 医结合临床医学专业学历只要取得大学本科，由用人单位采取面 试考核等办法直接招聘。同时边远乡镇卫生院护理人员学历要求 中专及以上。2012 年底至今，累计每年为各县区乡镇卫生院招 考录用卫技人才 300 多人。 二是委托院校定向培养基层紧缺专业人才。2009 起委托莆 田学院、福建省卫生职业技术学院定向培养临床医学本科生 235 人，医学影像专业专科生 46 名，检验专业专科生 50 名。289 人 已毕业并充实到乡镇卫生院等基层医疗机构工作。 三是选派基层业务骨干进修培训。2012 年起基层医疗机构 平均每年选派业务骨干约 243 人次往上级医疗机构进修培训。 2017 年委托市第一医院开展“千人基层医生提升工程” ，把开展 家庭医生签约服务的基层骨干医生进行短期专业化培训，提高其 常见病和多发病的诊疗能力，共开展 5 期，培训将近 120 人次。 四是针对基层医疗机构申报基层高级职称人员，采取降低学 历门槛，实践技能考试合格分数降低 5 分，以病案、工作业绩等 代替论文等措施。 五是针对高级人才引进不足问题，我市基层医疗机构向上进 修和三级医院下派帮扶已形成长效机制并稳定运行。市级医疗机 9 构主治医师，在申报副主任医师前，须到县级医疗机构或乡镇卫 生院累计服务一年，其中至少定期在乡镇卫生院服务一个月以上。 同时依托三甲医院成立三个市级医学影像诊断中心，所有卫生院 的医学影像检查和三甲医院实现远程阅片会诊功能。 在此基础上， 市卫计委于 2015 年发布《关于做好 2015 年度基层服务和进修学 习工作的通知》（莆卫办函〔2015〕8 号），对市级医院对口帮扶 基层医疗机构的区域进行统筹划分，保障各县区乡村医疗机构得 到有效地帮扶。2017 年莆田市卫计委根据中共莆田市委、市政 府《关于实施人才“壶兰计划”的意见》（莆委发〔2017〕2 号） 精神，于 2017 年 11 月印发《关于贯彻实施“壶兰计划”医药人 才聚集工程》（莆卫人〔2017〕238 号），提出卫生引才“三大工 程”：实施名医带动工程。对引进“千人计划”“万人计划” “长 江学者”“闽江学者”等人才，分别给予安家补助 100 万元、50 万元、20 万元、10 万元。入选“壶兰学者”计划的人才，给予 一次性奖励 8 万元。 鼓励“联大靠强”，与知名医院和医学中心 合作建立技术合作交流与人才培养基地，引进国家级、省级、市 级高层次医疗卫生人才且最低服务年限 5 年的，分别给予 100 万 元、50 万元、25 万元补助且不计入绩效工资总额；对培养成为 省级学术带头人的卫生骨干人才给予补助 25 万元；对后备学术 带头人的医坛新秀纳入市优秀人才滚动管理，每月给予 2000 元 生活补助。实施高学历人才引才工程。加大高学历人才招聘和引 进力度，对“985、211”工程院校应届硕士、博士研究生到莆服 10 务期不少于 5 年的，实行学费代偿制，分别分期给予 6 万元、10 万元补助和 20 万元、30 万元一次安家补贴；对非“985、211” 工程院校的全日制普通院校应届硕士、博士研究生到莆服务期不 少于 5 年的，分别给予每人 5 万元、10 万元一次性安家补助。 实施人才聚集和培育工程。支持各医疗卫生机构实施人才聚集， 建设和培育一批人才“小高地” ，经市委人才办认定给予每家 30 万元补助。引才“三大工程”的经费补助规定，切实为构建一套 促进高层次人才引进、选拔、培养、发展的支持和培育体系奠定 了强有力的经济基础，让高层次人才“引得进，留的住，成长 好”。 四、加强村卫生所规范化管理 一是逐步提高乡村医生补助待遇。我市在岗所有乡村医生享 受政府津贴补助每人每月 100 元。对扎根在偏僻山区、海岛的困 难乡村医生发放每月不低于 300 元的生活补助，通过政府购买服 务的方式，将 40%左右的基本公共卫生服务任务安排给村卫生所， 根据年初核定的任务量和年终考核结果，及时将承担基本公共卫 生服务任务的报酬支付给乡村医生。 二是化解乡村医生执业风险，以村卫生所为单位组织乡村医 生自愿参加医疗责任保险，市、县（区）财政给予补助，市财政 每所补助提高到 200 元，县(区、管委会)财政每所补助提高到 300 元，每名参保乡村医生个人缴纳保费 300 元。每年累计赔偿限额 可达 20 万元。 11 三是健全乡村医生养老机制。对纳入一体化管理的乡村医生， 按照自愿原则，乡镇卫生院(社区卫生服务中心)组织乡村医生参 加城镇企业职工养老保险或城乡居民养老保险，缴费档次及补助 标准随经济社会发展情况适时调整。2019 年度，我市乡村医生 参加城镇职工基本养老保险财政补助标准提高到每人每年 5182 元，比 2017 年提高了 432 元，全市共有 1200 多名乡村医生参加 城镇职工基本养老保险。 四是完善乡村医生培养培训制度。2012 年起，我市在全省 率先采取“订单定向”方式，委托莆田卫生学校每年培养 100 余 名农村医学专业中专生，培养期三年。2005 年起每年委托莆田 卫校和仙游县卫生进修学校乡医培训点，采取集中面授、远程教 学和临床跟班相结合的方式，对全市二千多名乡村医生开展规范 化培训。 五、持续加强基层卫生工作 一是加快乡镇卫生院改造提升、社区卫生服务中心建设和村 卫生所标准化建设，扩充医疗卫生资源，明确机构功能定位和职 责分工，着力解决好基本医疗、基本公共卫生服务等问题，提升 基层医疗卫生机构的服务能力和水平。 二是科学配置城乡医疗资源，建立上级医院的对口支援机制， 通过医院管理、资金设备、医疗技术、双向转诊、人才培养等措 施扶持基层医疗机构发展，促进优质医疗资源下沉基层，提高服 务能力和水平，更好满足人民群众就医需要。 12 三是推进乡村卫生服务一体化管理，合理规划和配置乡村卫 生资源，建立完善村级卫生机构管理和运行机制，规范服务行为， 实现“以乡带村、以村促乡、乡村一体、共同发展”的目标，加 强与市医药公司联系，督促各县（区、管委会）卫健局以提醒的 方式按照国家基本药物目录为基准，加快基层药品配送速度，基 层药物提升医疗卫生服务水平，满足农村居民基本医疗卫生的需 求，对符合条件的村卫生所，经申请可纳入医保定点。 四是推进家庭医生签约服务，促进工作重心下移、资源下层、 服务模式转变，确保家庭医生签约履约质量，构建基层医疗卫生 机构与上级医院分工协作机制，逐步实现“基层首诊、双向转诊、 急慢分治、上下联动”的分级诊疗制度。 衷心感谢贵委对我市基层卫生发展提出的宝贵意见和建议, 欢迎贵委继续关心、支持我市基层医疗卫生发展。 莆田市卫生健康委员会 2019 年 5 月 28 日 13