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2007年第二期 总第50期.doc

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中国土地学会会讯 2007 年第 2 期 总第 50 期 中国土地学会办公室编印 目 2007 年 7 月 15 日 录 文件汇编 中国土地学会五届十五次常务理事会议纪要 ………………………… (3) 中国科协关于加强学会工作的若干意见 ……………………………… (3) 中国科协关于印发《科技工作者科学道德规范(试行)》的通知 ……… (7) 科技工作者科学道德规范 (试行) ……………………………………… (8) 中国科协新观点新学说学术沙龙实施及管理办法(试行)…………… (11) 学术交流 《物权法》有关问题 ………………………………………………姚 红(15) 2007 年海峡两岸土地学术研讨会综述 …………………………………(22) 发展模式转型与土地利用及管理 ………………………………黄小虎(27) 统筹城乡建设,提高土地使用效率 …………………………… 董黎明(33) 关于公共财政 …………………………………………………… 贾 康(40) 关于主体功能区规划 ………………………………………………樊 杰(43) 信息交流 土地市场建设研讨会综述…………………………………………(46) 全国土地学会秘书长工作会议在浙江省建德市召开 …………………(49) “《物权法》与国土资源管理和房地产行业法律问题”研讨培训班 在深圳举办………………………………………(49) 地方动态 ………………………………………………………………………(51) 2 ·文件汇编· 中国土地学会五届十五次常务理事会议纪要 (2007 年 6 月 5 日) 中国土地学会五届十五次常务理事会议于 2007 年 5 月下旬以通讯方式召开, 会议审议并通过了《中国土地学会理事会换届方案》。 会议认为,根据民政部、中国科协和本会章程制定的《中国土地学会理事 会换届方案》,既符合本会的实际,也具有可操作性。推荐理事候选人是学会换 届的一项十分重要的工作, 会议希望各有关方面给予充分的重视。 会议认为,随着土地科学事业的不断发展,我会的联系面和影响面越来越 广,因此,在推荐理事候选人的过程中,要注意广泛吸收社会各相关专业人才, 进一步拓宽我会理事会成员构成领域,以利于土地科学向更宽、更深层次发展。 中国科协关于加强学会工作的若干意见 2007 年 06 月 12 日 (2007 年 6 月 1 日中国科协七届四次常委会议通过) 各全国学会、协会、研究会,各省、自治区、直辖市科协,各副省级城市科协, 新疆生产建设兵团科协: 为适应科学技术和经济社会发展的新形势,贯彻落实中央书记处关于科协 工作的指示精神以及中组部等五部门《关于动员和组织广大科技工作者为建设 创新型国家作出新贡献的若干意见》 ,建设充满生机和活力的现代科技团体,就 加强新时期的学会工作,提出以下意见。 一、充分认识新时期学会工作的责任和使命 1.学会是国家创新体系的重要组成部分。学会作为科技工作者自愿组成的 社会团体,是科学共同体的重要组织形式,负有孕育创新思想、激发创造活力 的重要功能,承担着促进学科发展和人才成长、推进自主创新、传播科学文化、 3 规范学术行为、推动学术生态建设、提供服务和反映诉求的重要职责,在国家 创新体系建设中发挥着不可替代的作用。充分调动广大科技工作者投身创新型 国家建设的积极性、主动性和创造性,加快构建社会主义和谐社会,必须充分 发挥学会的重要作用。 2.努力建设充满生机和活力的现代科技社团。近年来,各级科协及学会围 绕党和国家工作大局,不断深化学会改革,提高学会自主活动、自主发展、自 我约束的能力,学会为广大会员和科技工作者服务意识明显增强,学术活动日 趋活跃,承接政府社会化职能有了一定进展。同时应当清醒地看到,学会发展 的体制机制约束仍未打破,对会员的凝聚力有待进一步加强,学会作为国家创 新体系重要组成部分的作用还未充分展现。在新形势下,要充分认识学会发展 对于完善国家创新体系的重要意义,按照“为经济社会发展服务、为提高全民 科学素质服务、为科技工作者服务,加强自身建设”的工作定位,积极探索建 立适应社会主义市场经济体制、符合科技团体发展规律、具有学术影响力、会 员凝聚力、社会公信力和自主发展能力的现代科技社团,为推动科学发展、促 进社会和谐作出应有的贡献。 二、加强学术交流,推动学科发展 3.促进学术建设,培育创新人才。学术交流是促进学术发展与促进创新人 才成长的手段,是学会凝聚科技工作者的基础。要充分发挥同行认可和社团认 可的优势与功能,把开展高质量的学术交流、推动学科发展、促进自主创新作 为主要任务,推进学科的交叉融合与相互渗透,促进学科群建设,培育创新人 才,增强学会学术影响力,提高社会公信力。注重质量,创建学术交流精品。 积极搭建不同形式、不同层次的学术交流平台,开展形式多样、互动充分的学 术交流活动,每个学会每年下力气办好 1~2 个高质量高水平的学术会议,联合 其他学会共同举办跨学科、交叉性学术活动。提倡理性怀疑和学术争鸣,鼓励 探索、宽容失败,营造自由平等、求真务实的学术氛围,信守科学道德规范, 健全学术评价机制和学术规范,建设和谐学术生态。开展学科发展史研究,把 握学科发展趋势。积极开展与港澳台地区的学术交流活动。 4.创新活动方式,提高学术交流成效。建立学科进展研究及发布制度,推 动学科发展。健全学术年会制度,促进科技工作者间的交流。举办不同形式的 4 学术沙龙、圆桌会议等活动,为萌芽期的学术观点、创新学说提供交流平台。 举办青年学术会议、工程师论坛、产业发展论坛等有针对性的科技交流活动, 吸引不同年龄、不同部门、不同领域的科技工作者广泛参与。开辟学术网站或 专题网页,推动在线学术交流,促进学术信息的快速流动和资源共享。学术活 动选题既要关注战略性、前瞻性、基础性的前沿问题,也要关注关键性、紧迫 性的技术瓶颈问题;既要关注学科领域内的前沿课题,也要关注相关学科的发 展课题。避免有活动无交流、有交流无争鸣、有规模无互动的现象,遏制学术 会议中的不良倾向,进一步提高学术活动的质量和效率。 5.提高论文质量,提升期刊影响力。倡导专家办刊,实行主编负责制,建 立作者、审稿者、编辑、读者四位一体的期刊队伍,提高编委会和审稿队伍的 国际化程度。采用选题策划、组约稿、缩短发表周期、提高英文摘要质量等方 式,吸引高质量原创论文。建立完善期刊数字平台,实现编审程序化和学术论 文网上开放存取。以建立高素质期刊人才队伍、提高刊载论文水平、提升编辑 出版质量、扩大同行认可度等为重点,积极培育在行业和专业领域内有良好声 誉的精品学术期刊。 6.提高学会在国际科技界的地位与作用。积极与国际同行组织建立联系, 组织和支持我国科学家参与国际科技研究项目、担任重要国际科技组织领导职 务并发挥应有作用,组织和支持会员特别是青年会员参加国际学术会议及考察 培训活动。争取在我国主办或承办重要的国际学术会议和科技会展活动。充分 利用国际知名科学家和专家来华的机会,邀请他们讲学或进行专题交流。学术 会议要注意吸收国外先进的运作方式,积极面向国际开放,吸引国外同行参加, 注重在华国际会议的实效。积极参与“海智计划” ,加强与海外华人科技团体的 联系与交流。开展培训,提高会员参与国际学术交流的能力。 三、发挥人才智力优势,服务经济社会发展 7.为经济社会发展建言献策。充分发挥学会人才荟萃、智力密集、横向沟 通便利的优势,调动和集成科技工作者的聪明才智,积极主动参与国家、地方 和行业科技发展规划的研究制定工作,参与重大工程项目、行业技术标准的咨 询研究和论证工作。围绕区域发展、行业科技进步以及与科技发展相关的重大 项目和关键问题,组织会员深入开展跨行业、高层次的调查研究活动,举办专 5 家论坛,提出有针对性的政策建议,不断提高学会建言献策的质量和水平。 8.为增强企业自主创新能力和新农村建设服务。积极探索学会开展科技服 务的有效形式。围绕增强企业自主创新能力,采取“厂会协作”、“金桥工程” 等方式,在企业深入开展“讲理想、比贡献”活动,组织会员和科技工作者赴 企业开展技术咨询、技术诊断等科技服务活动,促进产学研结合,推动科技成 果转化,帮助企业引进和培养创新人才。涉农学会要积极主动组织会员投身社 会主义新农村建设,参与实施“科普惠农兴村计划”,提供科技咨询、典型示范 和信息服务,开展多种形式的农业科技培训,着力培养有文化、懂技术、会经 营的新型农民。 四、增强科普能力,为提高全民科学素质服务 9.开展形式多样的科普活动。积极贯彻落实《全民科学素质行动计划纲 要》,面向青少年、农民、城镇劳动者、公务员和领导干部等重点人群,以重点 人群科学素质行动带动全民科学素质的整体提高。围绕“节约能源资源、保护 生态环境、保障安全健康”的主题,在科学家纪念日、世界活动日等与学会相 关的公众活动日,开展丰富多彩的科普活动。积极与媒体合作推出大众喜闻乐 见的科普产品,通过不同方式向社会公众展示创新成果,普及科学知识,弘扬 科学精神,传播科学思想和科学方法。 10.创新学会科普工作机制。以社会化的工作方式,吸纳社会资源,共同 开展科普工作;健全科普工作激励机制,积极探索将学术交流与科普活动紧密 结合的新途径,积极鼓励和引导每位会员、特别是获得各种科技奖励的科学家, 每年至少要参加一次科普活动,支持会员开展科普创作活动;推动科普工作队 伍建设,发挥科学技术普及工作委员会的作用,强化科技传播能力培训,建立 职业化科普队伍,壮大科普志愿者队伍,为会员参与科普活动提供更多的机会 和途径。 6 关于印发《科技工作者科学道德规范(试行) 》的通知 科协发组字〔2007〕33 号 各全国学会、协会、研究会,各省、自治区、直辖市科协,新疆生产建设兵团 科协: 为弘扬科学精神,加强科学道德和学风建设,充分发挥各全国学会和 各省区市科协的作用,推动科学道德和学风建设工作规范化、制度化,营造和 谐民主、奋发拼搏、团结协作、公正公平的学术氛围,培养科技创新人才,加 强科技工作者队伍建设,中国科协常委会科技工作者道德与权益专门委员会制 定了《科技工作者科学道德规范(试行)》(以下简称《规范》),经中国科协七 届三次常委会议审议通过。现将《规范》印发给你们,请结合本学会和各地实 际,认真贯彻执行。科学道德建设是一项长期而艰苦细致的工作,在工作中, 注意做好以下工作: 一、大力开展宣传教育。加强科学道德和学风建设,教育是关键。要 充分认识学习宣传《规范》的重要性,面向学会会员和广大科技工作者开展宣 传教育活动,提高对加强科学道德和学风建设重要意义的认识,引导科技工作 者把《规范》作为从事科研工作的基本行为准则。 二、成立专门机构,狠抓落实。各全国学会和各省区市科协要成立科 学道德专门委员会,结合工作实际,确定工作职责,制定工作计划,研究具体 措施,负责科学道德和学风建设工作。按照《规范》要求,引导广大科技工作 者加强道德自律,推动科学道德的教育与宣传工作,认真监督和调查处理学术 不端行为。 三、总结经验,妥善处理投诉举报。在执行《规范》过程中,要广泛 7 听取科技工作者及有关部门的意见和建议。要及时总结经验,注意了解科学道 德和学风建设工作中出现的新情况、新问题,做好个案分析,树立先进典型。 会同有关部门和单位认真处理投诉举报,逐步完善学术不端行为处理机制。 四、逐步建立诚信档案,对学术不端行为进行通报。要加强调查研究, 按照《规范》要求对学术不端行为进行界定。建立会员和科技工作者诚信档案, 对确定为学术不端行为的重要事件要备案,并向中国科协报告。 请你们将本单位负责科学道德和学风建设工作的办事机构人员名单和 联系方式,于 2007 年 7 月 20 日前报中国科协。 联系地址:北京市复兴路 3 号中国科协组织人事部(100863) 联 系 人:岳文彬 解 欣 电 话:(010)68578091 传 真:(010)68578091 68526144 电子信箱:yuewenbin@cast.org.cn 附件:《科技工作者科学道德规范(试行)》 二○○七年六月二十二日 科技工作者科学道德规范(试行) (2007 年 1 月 16 日中国科协七届三次常委会议审议通过) 第一章 第一条 总则 为弘扬科学精神,加强科学道德和学风建设,提高科技工作者创 新能力,促进科学技术的繁荣发展,中国科学技术协会根据国家有关法律法规 制定《科技工作者科学道德规范》 。 第二条 本规范适用于中国科学技术协会所属全国学会、协会、研究会会 员及其他科技工作者。 第三条 科技工作者应坚持科学真理、尊重科学规律、崇尚严谨求实的学 风,勇于探索创新,恪守职业道德,维护科学诚信。 第四条 科技工作者应以发展科学技术事业,繁荣学术思想,推动经济社 会进步,促进优秀科技人才成长,普及科学技术知识为使命,以国家富强,民 族振兴,服务人民,构建和谐社会为己任。 8 第二章 学术道德规范 第五条 进行学术研究应检索相关文献或了解相关研究成果,在发表论文 或以其他形式报告科研成果中引用他人论点时必须尊重知识产权,如实标出。 第六条 尊重研究对象(包括人类和非人类研究对象) 。在涉及人体的研究 中,必须保护受试人合法权益和个人隐私并保障知情同意权。 第七条 在课题申报、项目设计、数据资料的采集与分析、公布科研成果、 确认科研工作参与人员的贡献等方面,遵守诚实客观原则。对已发表研究成果 中出现的错误和失误,应以适当的方式予以公开和承认。 第八条 诚实严谨地与他人合作,耐心诚恳地对待学术批评和质疑。 第九条 公开研究成果、统计数据等,必须实事求是、完整准确。 第十条 搜集、发表数据要确保有效性和准确性,保证实验记录和数据的 完整、真实和安全,以备考查。 第十一条 对研究成果作出实质性贡献的专业人员拥有著作权。仅对研究 项目进行过一般性管理或辅助工作者,不享有著作权。 第十二条 合作完成成果,应按照对研究成果的贡献大小的顺序署名(有 署名惯例或约定的除外)。署名人应对本人作出贡献的部分负责,发表前应由本 人审阅并署名。 第十三条 科研新成果在学术期刊或学术会议上发表前(有合同限制的除 外),不应先向媒体或公众发布。 第十四条 不得利用科研活动谋取不正当利益。正确对待科研活动中存在 的直接、间接或潜在的利益关系。 第十五条 科技工作者有义务负责任地普及科学技术知识,传播科学思想、 科学方法。反对捏造与事实不符的科技事件及对科技事件进行新闻炒作。 第十六条 抵制一切违反科学道德的研究活动。如发现该工作存在弊端或 危害,应自觉暂缓或调整、甚至终止,并向该研究的主管部门通告。 第十七条 在研究生和青年研究人员的培养中,应传授科学道德准则和行 为规范。选拔学术带头人和有关科技人才,应将科学道德与学风作为重要依据 之一。 第三章 学术不端行为 第十八条 学术不端行为是指,在科学研究和学术活动中的各种造假、抄 袭、剽窃和其他违背科学共同体惯例的行为。 9 第十九条 故意做出错误的陈述,捏造数据或结果,破坏原始数据的完整 性,篡改实验记录和图片,在项目申请、成果申报、求职和提职申请中做虚假 的陈述,提供虚假获奖证书、论文发表证明、文献引用证明等。 第二十条 侵犯或损害他人著作权,故意省略参考他人出版物,抄袭他人 作品,篡改他人作品的内容;未经授权,利用被自己审阅的手稿或资助申请中 的信息,将他人未公开的作品或研究计划发表或透露给他人或为己所用;把成 就归功于对研究没有贡献的人,将对研究工作作出实质性贡献的人排除在作者 名单之外,僭越或无理要求著者或合著者身份。 第二十一条 成果发表时一稿多投。 第二十二条 采用不正当手段干扰和妨碍他人研究活动,包括故意毁坏或 扣压他人研究活动中必需的仪器设备、文献资料,以及其他与科研有关的财物; 故意拖延对他人项目或成果的审查、评价时间,或提出无法证明的论断;对竞 争项目或结果的审查设置障碍。 第二十三条 参与或与他人合谋隐匿学术劣迹,包括参与他人的学术造假, 与他人合谋隐藏其不端行为,监察失职,以及对投诉人打击报复。 第二十四条 参加与自己专业无关的评审及审稿工作;在各类项目评审、 机构评估、出版物或研究报告审阅、奖项评定时,出于直接、间接或潜在的利 益冲突而作出违背客观、准确、公正的评价;绕过评审组织机构与评议对象直 接接触,收取评审对象的馈赠。 第二十五条 以学术团体、专家的名义参与商业广告宣传。 第四章 第二十六条 学术不端行为的监督 中国科学技术协会常务委员会科技工作者道德与权益专门委 员会负责科学道德与学风建设的宣传教育,监督所属全国学会及会员、相关科 技工作者执行科学道德规范情况,建立会员学术诚信档案,对涉及学术不端行 为的个人进行记录,向中国科学技术协会通报。 第二十七条 调查学术不端行为应遵循合法、客观、公正原则。应尊重和 维护当事人的正当权益,对举报人提供必要的保护。在调查过程中,准确把握 学术不端行为的界定。 第二十八条 中国科学技术协会常务委员会科技工作者道德与权益专门委 员会重视社会监督,对学术不端行为的投诉,委托相关学会、组织或部门进行 事实调查,提出处理意见。 10 中国科协新观点新学说学术沙龙实施及管理办法(试 行) 第一章 宗旨与目的 第一条 为进一步做好中国科协新观点新学说学术沙龙(以下简称“沙 龙”) ,增强实效,根据《中国科协项目管理办法(试行) 》,特制定本办法。 第二条 沙龙旨在充分发挥学术交流作为原始创新源头之一的作用,营造 自由进行探究、鼓励学术争鸣、活跃学术思想、促进原始创新的环境,弘扬敢 于质疑、勇于创新、宽容失败的精神,为萌芽时期尚未获得学术主流认可的学 术思想、理论观点以及学术灵感提供一个宽松、自由、平等的交流平台。 第二章 沙龙特点 第三条 沙龙主要特点概括为:三个倡导、四个没有、五个突出、六个自 主。 (一)三个倡导:倡导大胆创新,倡导交流互动,倡导争辩质疑。要求与 会者观点新颖,言之有物,反对假话、空话和套话,不重复别人观点;强调互 动和质疑,鼓励学术批判,在讨论争辩中“孵化”新思想新观点,在质疑交锋 中“孕育”学术创新。 (二)四个没有:没有门槛,没有权威,没有领导,没有框框。与会者不 论资历、学历、专业、年龄、性别,只要符合当期沙龙的主题,有真正创新性 的学术观点、思想,都可报名参加;与会者可以说不成熟的话,可以说正式学 术会议和学术期刊上发表不了的话,可以说自己最想说的话。 (三)五个突出:力求突出主题新颖性、人员专业性、形式发散性、学科 交叉性和成果科学性。主题要有新意,体现创新精神和学术价值,讨论的学术 主题应相对集中、学术观点鲜明,防止没有边际的泛谈和清谈;与会者要有学 术背景和学术修养,属科技共同体范畴,不讲外行话;形式注重争鸣和质疑, 自由式讨论;突出学科交叉性,从不同学科不同视角进行交流碰撞,激发新的 思想火花;对符合学术精神和科学规律的会议成果结集出版,形成沙龙系列文 集。 (四)六个自主:沙龙议题、议程、会议形式、召开日期、会议地点和参 11 会人员由领衔科学家自主确定,把学术沙龙的学术主导权交给科学家。 第三章 沙龙组织形式 第四条 沙龙实行领衔科学家负责制,每期由 1-3 名科学家领衔;会务组 织工作委托全国学会(协会、研究会)、地方科协和其他相关单位承担。 第五条 沙龙不设主席台,通常采取圆桌会议或其它合适的形式,参会人 员座次按照姓名汉语拼音顺序或姓氏笔画顺序排布。 第六条 沙龙不举行开幕式,不请领导讲话,由主持人简要介绍本期沙龙 设立背景及讨论内容,并播放中国科协学会学术部制作的沙龙介绍影片后直接 进行发言和讨论。 第七条 每期沙龙规模一般为 20-30 人,会期一般为 2 天左右。 第八条 参会人员采取领衔科学家邀请与网上自愿报名相结合的形式。自 愿报名者须提供相关学术观点摘要并征得领衔科学家同意后方可参会。确定参 会人员时,应注意吸纳相关专业领域学者参加,注意学科交叉,同一单位同一 领域的参会专家原则上不超过 3 名。 第九条 沙龙不在会前征集论文,要求与会人员提前对讨论主题做充分准 备。会议期间每人可申请主题发言和讨论发言。主题发言不是宣读论文,时间 不得超过 10 分钟。 第十条 每个主题发言之后安排集中讨论和争辩质疑,每人可多次申请讨 论发言,但每人每次不超过 3 分钟。每期沙龙讨论争辩时间原则上不应低于整 期沙龙时间的 50%。 第十一条 沙龙对与会者发言进行现场速记。文稿经承办单位汇总、领衔 科学家统稿审查、中国科协学会学术部报书记处审定后,由中国科学技术出版 社正式出版。 第四章 申报及审批 第十二条 沙龙采取面向科技界广泛征集主题。凡主题新颖,领衔科学家 有创新思想和观点,能够邀请一批不同领域、具有共同兴趣的专家围绕主题进 行争鸣讨论的方案均可提出申报。 第十三条 沙龙活动主题根据“公开申请,专家评审,择优资助,追踪问 效”的原则确定。 第十四条 项目申报以全国学会(协会、研究会)为主,具有独立法人资 格的党政机关、事业单位、企业单位和社会团体均可申报,原则上不接受个人 12 直接申报。有意提出申报的单位,请认真填写《中国科协新观点新学说学术沙 龙方案征集表》,提前 3 个月提交至中国科协学会学术部学术交流处。征集表可 于中国科协网页(http://www.cast.org.cn)“学会与学术”栏目下载。 第十五条 中国科协学会学术部全年受理申报,每年上半年、下半年分别 组织专家各评审一次。每次评审结果由学会学术部上报中国科协书记处领导审 定后,在中国科协网站公示 7 天,公示无异议者正式通知申请者开展相关筹备 工作。 第十六条 入选沙龙申请者接到通知后,须于 30 天内与学会学术部签订 《中国科学技术协会项目合同书》 ,逾期按自动放弃处理。 第五章 第十七条 沙龙组织工作分工 中国科协学会学术部负责沙龙项目的总体筹划、主题确定、项 目评审、组织协调和追踪问效等工作。 第十八条 领衔科学家职责如下: (一)根据沙龙特点提交沙龙主题申请表,策划沙龙议题、学术组织方案, 设计会议程序,确定召开日期、会议地点,主持沙龙会议。 (二)起草沙龙邀请函,邀请沙龙参会专家,协助承办单位收集专家资料。 (三)负责与会专家发言的审查和统稿,整理汇总沙龙中出现的学术观点, 对沙龙作学术总结。 (四)协助承办单位编辑文集,编写文集《序》等。 第十九条 会务承担单位职责如下: (一)协助领衔科学家选择环境安静的合适会议地点和会议室。 (二)协助领衔科学家起草邀请函,报中国科协学会学术部审定后以学会 学术部名义印发并发送。 (三)落实专家参会情况,收集专家简介、照片,提前 2-3 周向学会学术 部报送参会专家名单。 (四)编印会议资料,包括会议日程,参会人员通讯录、参会专家简介。 资料署名落款统一为“中国科协学会学术部”。通讯录中专家按照姓名的汉语拼 音顺序或姓氏笔画顺序排列,工作人员及其他人员另列。专家简介根据通讯录 顺序编印。印刷时采用 A4 幅面,封面采用 120 克纸,内容部分 70-80 克纸。 (五)落实能承担相应任务的速录人员;速记人员应提前到会熟悉会场及 座位设置。 13 (六)落实会议食宿及交通,包括往返交通安排,车辆租用等。 (七)负责会场布置等相关工作。 1.会议室和酒店门口应设有横幅标识。会议室标识为:“中国科协第 x 期 新观点新学说学术沙龙”;酒店门口横幅为:“热烈欢迎参加中国科协第 x 期新 观点新学说学术沙龙的专家” 。 2.与会者桌签以主持会议的领衔科学家为基准,以姓名汉语拼音为序依次 摆放。并设工作人员席、记者席、速记人员席等。 3.准备会议设备,包括笔记本电脑、投影机、音响话筒、相机、打印机、 桌签、电源等,并确保其正常使用,并将电脑声音输入到会议室音频系统。 4.准备必要的文具,如文件袋、纸、笔等。 (八)负责会议讨论时传递话筒、播放幻灯片等相关服务工作。 (九)安排会间茶歇等事宜。 (十)负责沙龙报道稿件的起草工作,于沙龙结束后 2 天内向学会学术部 提交沙龙主要情况及学术观点简述,并附会议照片,供中国科协网站报道使用。 (十一)整理会议记录,将发言内容分别反馈与会者自行修订后汇总,交 领衔科学家统稿审查后报中国科协学会学术部; (十二)负责联系文集出版相关事宜,于沙龙结束两个月内完成正式出版 文集等事宜,并及时将出版后文集分发到与会专家。 (十三)负责邀请相关专业媒体到会采访报道,收集媒体报道稿件。媒体 报道稿件视情作为附录编入沙龙论文集。中央级科技类媒体邀请由中国科协学 会学术部负责协调。 (十四)完成中国科协学会学术部交办的其他事宜。 第六章 经费保障 第二十条 中国科协学会学术部承担沙龙公共费用及出版论文集所需费用, 与会者城际间往返交通费用自理。 第二十一条 经费管理及使用参照《中国科协项目管理办法(试行) 》有关 经费管理及使用规定执行。 第七章 14 附 则 第二十二条 本办法由中国科协学会学术部负责解释。 第二十三条 本办法自 2007 年 11 月 1 日起施行。 ·学术交流· 按:2007 年 4 月 5 日,中国土地学会与中国土地勘测规划院联合举办“《物 权法》讲座” ,邀请全国人大法工委民法室姚红主任辅导讲解《物权法》有关问 题。姚红主任的演讲内容十分丰富,我们这里编辑出其中的“《物权法》的原 则问题”、“《物权法》的建设用地与征地问题”、“《物权法》的不动产登记问 题”(标题为编者所加)等几个部分,以供参考。 1.1《物权法》的原则问题 《物权法》有两个特有的原则:一个叫物权法定原则,另一个叫物权公示 原则。物权法定,这是在《物权法》第五条规定的,就是说物权的种类和内容 由法律规定。物权必须由法律规定,主要有两个理由:一是我们国家的《立法 法》明确规定,涉及基本财产权利的规定,只能由法律规定。物权涉及公民、 法人和其他的基本财产权利,所以应当由法律规定。二是物权是调整一个权利 主体和广大不特定义务主体之间关系的对事权。既然要让广大不特定的义务主 体来维护权利人的权利,那么就不能说我和谁、或几个人商量一个权利,然后 让大家遵守。所以只能由法律规定,因为只有法律规定的权利才能让广大不特 定的义务人遵守。 在《物权法》的立法过程中,有人说物权法定在理论上是对的,但不能适 应实践发展的需要,因为法律具有相对滞后性。如果实践中发展出新的物权, 法律中又没有规定该怎么办?《物权法》第五稿时,曾经规定符合物权特征的 权利视为物权。给物权法定开了一个口子,本意是想适应社会发展的需要,给 物权的发展留下一定的空间。但是这个草案在经过人大常委会审议时,有些常 委就提出,什么叫物权性质的权利?由谁认定它是不是符合物权的权利?如果 到行政机关一登记就变成物权了,就意味着行政规章也能设定物权,那么物权 法定的原则也就不能坚持了。后来我们考虑,是不是物权,物权的内容是什么, 最终还是得通过立法解释来认可。根据我国《立法法》的规定,立法解释也是 属于法律范畴。所以最后考虑,物权法定这个口子现在还是得关上。 第二个特有原则是物权公示原则。物权要公示,一个理由是因为既然是要 确定物的归属,那么是不是享有物权,物权是不是发生了变更,就必须通过一 定的方式表示出来;另一个理由是,既然物权是对事权,要让广大义务人知道 这个权力,那么就一定要通过一定的方式,所以产生了物权公示的客观要求。 15 物权公示的方法主要是两个:不动产靠登记,动产靠交付或者占有。作为一项 不动产,登记在谁的名下,谁就是这个不动产的所有权人,或者使用权人。动 产靠交付是指在交易过程中的要求。我把某个东西卖给了张三,只要我把那个 东西交到了他的手里,那么这个东西就归张三了。有些动产不进入交易活动, 那么公示方法就是看占有。如果没有相反的证据,那么谁持有这个东西,谁就 是这个东西的所有权人。这就是动产看交付或者占有。 这里还有一个《物权法》和其他法的关系问题。在物权法的立法过程中, 现在的第八条规定:其他相关法律对物权另有特别规定的,依照其规定。在人 大常委会,包括在全国人大会上审议时,有些委员就提出,《物权法》是涉及财 产关系的基本法,当《物权法》和其他法律有不同规定时,应当说适用《物权 法》 ,而不应当说适用特别法。我们认为这个观点不能成立。学过法律的人都知 道有一个最基本的原则,叫普通法和特别法不一致时,特别法优于普通法。因 为特别法是对特定问题所做的规定,普通法只是对一般性问题所作的规定。 就我们的物权法律制度来讲,实际上 1986 年的《民法通则》就用了一章来 规定物权。但当时不叫物权,叫所有权及与所有权有关的财产权,实际上就是 讲物权问题。《民法通则》是一般法,除了《民法通则》,我们国家的《土地管 理法》、《房地产管理法》、《担保法》以及《民航法》等特别法,都对物权问题 有所规定。这些特别法对物权问题所作的规定是照顾到特别情况的,具体而便 于操作,所以应该优于普通法的规定。特别法优于普通法也有一个例外,那就 是《担保法》。1995 年我们制定了《担保法》,规定了五种担保方式,其中有两 种属于债务担保,就是保证金和定金。另外三种方式属于物的担保,就是抵押 权、质权和留滞权。现在《物权法》把《担保法》中物的三种担保方式,规定 在《物权法》中,但是对《担保法》中的规定做了很多的修改。这就出现了《物 权法》和《担保法》很多不一致的规定。如何处理这个矛盾,我们在《物权法》 第 178 条专门做了一个规定:《担保法》与本法规定不一致的,适用本法。所 以一般情况下都是适用特别法,只有《担保法》是一个例外。 1.2《物权法》的建设用地与征地问题 1.2.1 关于建设用地使用权 我想讲三个问题。一是建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下 分别设立,这是《物权法》第 136 条的规定。过去对建设用地的使用没有分得 这么细。现在随着社会经济的发展,我们对建设用地的使用,已从平面向立体 16 发展。一块地,可能地表有一个使用权,地下又单独设立一个使用权,在建筑 物之上,比如架高空走廊,也是建设用地使用权问题。国土部门的同志说现在 就是这样分层审批的。《物权法》这么规定适应了实践的需要。 二是关于农村建设用地问题。 《物权法》第 151 条做了这样的规定,集体所 有的土地作为建设用地的,应当依照《土地管理法》等法律规定办理。这样就 归到你们国土部门去了。在立法过程中,国土部门的同志说,土地制度怎么改 革,比如说农民土地怎么进入市场,是不是必须经过国家征收,都在探索。另 外,关于农村宅基地使用权转让和抵押问题,立法过程中也有过非常大的争论。 这是一个专题,由王兆国同志主持召开了一个高层立法论证会。主要有两种意 见:一种意见认为应当允许农村宅基地使用权的转让和抵押。认为转让已是客 观事实,比如北京郊区,很多农民就把房子卖给了城里人。另外,农村经济要 发展,必须向银行贷款,农民除了自己的宅基地房子,就没有可供抵押的资源。 如果禁止宅基地使用权抵押,农民就贷不了款,农村经济发展就受到影响。还 有人认为,如果限制农村宅基地使用权的转让和抵押,就是在保持城乡二元结 构。城里人可以抵押房子,农村人为什么不可以?这个问题过去是规定得非常 死的,就是禁止城镇居民在农村购买宅基地。我们考虑在农村宅基地问题上, 还是得落实国家政策。宅基地是农民的安身立命之本,我们国家现在农村的社 会保障问题没有完全解决,所以还是应该严格贯彻落实国家现行的土地政策, 但是也要为今后的发展留下一定的空间。所以《物权法》第 153 条规定,宅基 地使用权的取得、行使和转让,适用《土地管理法》等法律和国家有关规定。 这样,现在《土地管理法》中关于农民使用宅基地的规定都是适用的。如果以 后《土地管理法》对农村宅基地的管理做了修改,那就按修改的规定办。总之, 农村建设用地的许多问题现在《物权法》很难明确,还是交由相关的特别法做 出规定比较妥当。 三是关于建设用地使用权的续期问题。在立法过程中,有些委员提出,住 宅的续期和非住宅的续期,情况不一样,应该给老百姓方便。所以现在第 149 条的规定是,住宅建设用地使用权期间届满的,自动续期。这样老百姓就不用 去申请了。但非住宅还是要依照《城市房地产管理法》的规定,期满还得去申 请。关于续期后要不要交钱的问题,原来《城市房地产管理法》规定是要交钱 的。有些委员就说,干嘛还跟老百姓要钱。现在交钱不交钱《物权法》里没有 说,以后按照有关法律规定办理。再一点是土地使用权到期我不续了,房子是 17 我的,国家要收回土地,房子怎么办?现在第 149 条的规定是,如果不续期了, 那么该土地上的房屋及其他不动产的归属,有约定的,按照约定;没有约定或 者约定不明确的,依照法律、行政法规的规定办理。现在我们查到,只有一个 《中外合作经营企业法》对于不续期以后,房地产的归属有规定,其他法律都 还没有明确的规定。我估计《物权法》出台以后,有关法律法规都会健全,房 屋的归属以后会有一个说法。 1.2.2 关于土地征收征用问题 严格来讲,土地的征收征用不属于民事关系,属于行政关系。国家征地了, 老百姓不能说不让征。由于征收征用涉及到土地所有权的限制,涉及到国家所 有权的取得,所以在民事法律中也可作一些规定。 土地征收征用主要涉及两大问题:一是要不要对公共利益做出界定,二是 关于征收的补偿。关于公共利益的界定,在立法过程中,有人说为了防止侵害 老百姓的利益,一定要对什么是公共利益做出界定。但另一些人认为,界定公 共利益非常困难。我们专门开过立法论证会,从多数人的观点看,认为公共利 益以不做具体界定为好。因为很难说什么公共利益,什么不是公共利益。特别 是我们国家不管公共利益,还是非公共利益,只要使用农村土地,都要走征收 的路子。由于要求界定的呼声太强了,所以我们曾经想做点工作,对公共利益 做了一个界定。记得国土资源部的同志说,真正的公共利益是非常明确的,大 家都不会争议,争议的是那个灰色地带,可是恰恰就是那个灰色地带说不清楚。 所以现在《物权法》没有对公共利益做出统一的界定。具体怎么办,我们认为 还是分别由《土地管理法》、 《城市房地产管理法》等单行法做出具体界定为好。 如果要《物权法》去界定公共利益,可能还得晚出台。所以这个事情就交给你 们国土部门了,因为你们最了解情况。 根据我们的了解,其实老百姓更关注的是征地补偿,是不是公共利益我不 管,我管我到底能拿多少钱。目前主要是征收土地补偿费标准过低,补偿不到 位,甚至层层克扣、挪用。《物权法》立法过程中,有人建议要相应补偿,有人 建议要合理补偿,我们考虑相应、合理都是不确定的。有人说要按照市场价补 偿,但有的地方根本就没有市场价,甚至有的市场价还低于《土地管理法》的 规定。所以最后第 42 条第二款还是按照《土地管理法》的规定,只是做了一点 完善,强调了依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补 偿费等费用,不能中间挪用。另外还规定土地承包经营权人有权依照第 42 条第 18 二款的规定,获得相应补偿。这个规定并不意味着国家需要给土地所有权人一 份钱,还要给承包经营权人一份钱,只是说要保证承包经营权人能够拿到钱。 总的说来,对于土地征收征用的补偿,《物权法》只是做了原则规定,具体 的补偿标准和方式,要依据各地的不同情况,由法律、行政法规或其他规定去 做出具体的规定。 1.3《物权法》的不动产登记问题 关于《物权法》的不动产登记,我讲六个问题。 1.3.1 不动产登记的原则 按照《物权法》第 9 条的规定,不动产物权的设立、变更、转让和消灭, 经依法登记,发生法律效力,未经登记,不发生法律效力,但法律另有规定的 除外。这就是说,设立、变更或消灭不动产物权,原则上都要登记,不登记不 承认其物权,也不承认物权的任何变动。法律另有规定的除外主要指 4 种情况: 一是第 9 条第二款的规定,依法属于国家所有的自然资源,所有权可以不 登记。为什么可以不登记?因为登记是起一个公示作用,法律已经明确规定这 些自然资源属于国家所有,已起到了公示作用,所以不必再履行登记手续。这 里所讲的是国家所有自然资源,是所有权可以不登记,但使用权仍然要登记。 二是第二章第三节规定的三种特殊情况,也可以不登记即产生物权。第 28 条规定,因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致 物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生 效时发生效力。即拿着法院判决等,不办理过户登记,也承认判决书上写的权 利人就是该不动产的权利人。第 29 条规定,因继承或者受遗赠取得物权的,自 继承或者受遗赠开始时发生效力。即父亲死亡,儿子继承,儿子不去办理变更 登记,也承认儿子对该不动产享有物权。第 30 条规定,因合法建造、拆除房屋 等事实行为设立或者消灭物权的,自事实行为成就时发生效力。农民在宅基地 上建房子,该房子不登记,也承认他的物权效力。以上三种情况都是法律规定 可以不登记的,但第 31 条有一个特别规定,依照本法第二十八条至三十条规定 享有不动产物权,处分该物权时,依照法律规定需要办理登记的,未经登记, 不发生效力。举个例子说明这话什么意思,某房产原来归夫妻共有,双方离婚 后,法院判决该房产归女方所有,女方可以不登记,女方拿着判决书,就能证 明归她所有。但是如果女方要求处分该房产,就必须去办理登记,否则不符合 法律规定。继承或者合法建造的房产也是如此,处分必须登记,不登记,不可 19 以对抗善意第三人。 三是土地承包经营权,自合同签订之日起,承认其物权,不用办理登记。 四是对地役权的规定。地役权是为了自己的便利,利用他人土地享有的权 利。例如,甲要铺设一条管道,必须利用乙的土地,否则就会绕圈子增加成本。 这样,甲乙双方签订一个合同,双方同意即可。虽然地役权是双方合同生效时 设立,但未经登记,不得对抗善意第三人。 1.3.2 不动产统一登记制度 物权是统一的,相当多的人民群众和法院部门的同志都强调,应当实行不 动产统一登记。在有关部门开研讨会时,国土、房产、林业、农业等涉及不动 产管理的部门,都说应该实行统一登记。虽然客观情况是现在很难实行统一登 记,但国家需要推行统一登记制度。所以,《物权法》第 10 条规定,国家对不 动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法,由法律、行 政法规规定。 不动产统一登记,原来已列入十届人大的立法规划,但到目前为止,仍未 完成这个任务。所以《物权法》附则第 246 条专门规定,法律、行政法规对不 动产统一登记的范围、登记机构和登记办法作出规定前,地方性法规可以依照 本法有关规定作出规定。这主要是考虑到现在的房地管理,有的是合在一起了, 有的还没合。在国家没有制定出统一办法以前,先让地方性法规推动一下这项 工作。 1.3.3 不动产登记的审查 在立法过程中,大家对不动产登记的实质审查和形式审查,理解不太一样。 有人认为,实质审查就是要审查合同关系的真实性、合法性,是不是在公平、 自愿、平等的基础上签订的,有没有欺诈等。有人则认为,实质审查就是把事 实调查清楚,保证所指的不动产确实存在。由于大家口径不一致,现在的《物 权法》没有回答什么是实质审查和形式审查,只是规定了登记机构的几项职责, 只要登记机构履行了这几项职责就行。 1.3.4 不动产登记的查询和收费 《物权法》第 18 条规定,权利人、利害关系人可以查询、复制登记资料, 登记机构应当提供。对于这条规定,立法过程中曾有过争论,有人说不应该限 制登记查询的主体,认为既然物权公示,公示就是给大家看的,为什么还要限 制查询主体?反对者则认为,虽然公示是给大家看的,但不是给社会上所有的 20 人看的。跟这事没关系的人也让看,就涉及到个人隐私的保护问题。国外情况 也不一致。有的国家,如美国、加拿大等都不限制,谁都可以看。而德国则只 有利害关系人才能查看。后来我们经过考虑规定,只有利害关系人、权利人可 以申请查询,登记机构应该提供。关于登记收费,国土部门的同志曾认为,没 有必要规定得那么细,相关的行政法规作出规定就可以了。可现在的《物权法》 第 22 条还是规定,不动产登记费按件收取,不得按照不动产的面积、体积或者 价款比例收取。具体收费标准由国务院有关部门会同价格主管部门规定。这主 要是考虑到目前这个问题老百姓反映比较强烈,所以需要作出一个明确规定。 1.3.5 不动产预告登记制度 我们国家过去没有预告登记制度。在立法过程中,最初主要是考虑在商品 房买卖过程中,需要保护权利人的利益,防止开发商一房二卖,所以规定了预 告登记制度。但是,《物权法》第 20 条规定,当事人签订房屋或者其他不动产 物权的协议,为保障将来实现物权,按照约定可以向登记机构申请预告登记。 即现在的预告登记规定已不仅仅适用于预售商品房,还涉及到其他房屋买卖的 情况。例如,甲对乙说,以后你卖房子时,要卖给我,乙说行。甲防止乙以后 不遵守这个约定,就可以去预告登记,取得了优先购买权。预告登记的范围, 还包括消灭不动产物权。 1.3.6 不动产登记机构的责任 在立法过程中,关于不动产登记机构的责任,曾经有过几种意见。有人认 为现在的登记机构都是行政机关,所以登记错误应当提起国家赔偿。有人认为 国家赔偿不合适,因为登记机构以后是行政性质的还是事业性质的,或其他什 么性质的,现在都不好确定。有人主张建立赔偿基金来解决登记错误问题。有 人说登记机构的责任应当采取过错责任制,有过错的承担责任,没有过错的不 承担责任。有些单位反映强烈,认为现在当事人造假水平很高,假资料别说登 记部门审查不出来,连公安部门都审查不出来,最后错了还要登记部门来承担 责任,这太冤了。现在《物权法》没有回答责任到底是国家赔偿责任还是民事 赔偿责任,因为现在不好说,这给以后的发展留下了空间。但是,登记错了之 后到法院起诉,法院肯定得受理。登记错误怎么赔偿?《物权法》第 21 条规定, 当事人提供虚假材料申请登记,给他人造成损害的,应该承担赔偿责任。因登 记错误,给他人造成损害的,登记机构应该承担赔偿责任。登记机构赔偿后, 可以向造成登记错误的人追讨。只要是登记错了,不管是不是登记机构的过错, 21 都要先行承担责任,这主要是为了保护权利人的利益,因为权利人是弱势。这 样,登记机构可能会说自己的责任太重了。怎么办?需不需要建立一个登记赔 偿基金?这以后可以探索。 土地开发利用与区域经济增长 ——2007 年海峡两岸土地学术研讨会综述 2007 年海峡两岸土地学术研讨会,于 7 月 8 日至 9 日在内蒙古呼和浩特市 举行。本次会议由中国土地学会主办,内蒙古国土资源厅和内蒙古土地学会承 办。中国土地学会邹玉川理事长出席会议并作重要讲话,内蒙古自治区政府杨 玺副秘书长到会致辞。台北大学不动产与城乡环境学系主任陈明灿教授和文化 大学土地资源学系赵淑德教授代表与会台湾学者致辞。内蒙古国土资源厅和内 蒙古科协的领导出席会议。中国土地学会黄小虎秘书长主持会议并做主题报告。 本次研讨会的主题是“土地开发利用与区域经济增长”,两岸专家学者 140 多人 参加了研讨会。大会共收到两岸专家学者的论文 150 余篇,编入论文集有 56 篇, 其中大陆 45 篇,台湾 11 篇,内容涉及:区域土地开发利用策略、城市和小城 镇建设的土地开发利用、工业区和开发区的土地开发利用、土地开发利用与可 持续发展、土地开发利用与土地收益等多个方面。现将主要观点综述如下: 一、目前大陆的区域发展模式正在发生转变 有专家认为,目前大陆的区域发展模式正在发生转变。首先是指导思想发 生了转变。在上个世纪八、九十年代,讲发展是硬道理,主要就是一个增长速 度,就是 GDP。后出现了房地产热,耕地保护受到了很大威胁,所以在九十年代 中期提出了耕地保护问题。1997 年黄河断流 200 多天,1998 年发大水,所以 1999 年以后,开始实行退耕还林还湖政策。这些都标志着逐步把资源、环境保护纳 入到发展问题中去思考。2002 年,党中央提出了统筹发展,科学发展观,构建 和谐社会,这就标志着指导思想发生了质的转变。 指导思想变了,发展战略也要调整。大陆目前的发展战略概括的说是东部 率先,西部大开发,东北振兴,中部崛起。这个战略有它的历史必然性,但因 为以 GDP 为核心,就形成一个你追我赶的态势,中央计划增长 8%的目标各地都 22 要突破,最后总的结果就是增长百分之十几。这样的战略给土地管理带来的问 题是无法做到区别对待,中央要求保护耕地,就只好一刀切,一刀切却很难符 合各地的实际。目前这样的战略也在发生转变,标志就是主体功能区的提出。 主体功能区要求不能齐头并进,应划分出优化发展、重点发展、限制发展、禁 止发展等几类地区。有的地方以发展为主,可以多分配一些指标,有的地方以 保护为主,就少给甚至不给指标。目前这个战略还处在调整过程的初期,远没 有完成。 二、不同类型区域的土地利用要注意解决不同的问题 有专家认为,大陆不同类型区域的土地利用要注意解决不同的问题。优化 发展地区的土地利用,有三个问题需要关注,一个是集约用地,二个是进行跨 省区的土地置换,应着重研究购买发展权问题。对于限制和禁止发展地区需要 探讨的问题是,如何给予生态补偿,资源补偿?重点发展地区比较典型的是城 乡接合部,从目前看,重点需要关注的问题是农民的生产、生活安全问题,关 键是要让农民参与到非农产业的发展中来,这样才算是把农民安顿好了。 有专家以安徽省沿江地区为例作定量研究,得出结论沿江地区无论是绝对 优势还是相对优势,都高于内地。因此认为,从资源配置效率出发,在保护耕 地的前提下,应该赋予经济发达的沿江地区更多建设占用耕地的指标;相应的, 基本农田保护区的调整也应该按照比较优势原则,将沿江地区一部分基本农田 保护指标转移到内地。 三、政策变化是城市建设用地周期性扩展的根本原因 有专家认为,大陆城市建设用地扩展具有一定的周期性。在规划期前期, 由于用地指标较多,城市扩展速度较快,后期由于用地指标不足,用地审批加 严,城市扩展速度相对变慢。另外,产业发展政策也极大的促进或制约了城市 扩展速度。如上世纪 80 年代末、90 年代初期,国家鼓励房地产业发展,各地积 极发展开发区,导致城市建设用地迅速扩张,在 90 年代中期达到顶峰。随后, 国家采取控制政策,城市用地扩展速度随之放缓。2000 年以后,城市建设用地 快速扩展的趋势再度出现,目前,国家已采取多项措施在治理整顿城市建设用 地。由此可见,国家政策在城市建设用地扩展中起着关键作用,而国家政策的 不连续性、多变性和衔接性较差是城市建设用地扩展呈现周期性的根源。 四、开发区功能定位不清晰是开发区土地资源浪费的重要原因 有专家认为,大陆开发区功能定位不清晰是开发区土地资源浪费的重要原 23 因。大陆的开发区是从 1984 年开始设立的,实行特殊的管理政策,当时的角色 定位是窗口、基地和试验区,功能是吸引资金、技术和培养人才,因而当时 14 个开发区的面积都不大。但是后来这种功能定位发生了变形,许多地方将开发 区视为了地方经济的增长点、企业集中地以及城市拓展区。并且内容也由原来 的单纯工业演变成工业、商业、公共管理以及环境建设等方面,而政策却延续 原来的优惠政策。这种开发区的特殊政策和功能之间的不匹配、是开发区土地 粗放利用的根源。因为园区只有大量引进企业,才有可能实现快速拉动地方经 济的目标。为了引进企业,各地便出台各种优惠政策,减免税收,竞相压低地 价等,而不管企业的技术是否先进和能否形成产业。在这样的模式下,企业用 地不集约,扩大园区面积有了内在冲动,从而出现未批先用、违规征地等违法 行为。为此,有专家认为,应尽快制定《开发区法》,以规范开发区用地管理。 五、应从选址、规划等环节入手节约集约利用工业区土地 有专家提出应从选址、规划、土地整理、产业调控(限制、禁止供地等) 、 用地调整(提高容积率和企业搬迁)、技术改造等环节入手节约集约利用工业区 土地。比如,在规划时可作如下考虑:具有相同工艺特征的工业项目,可集中 在一起,以增强基础设施的使用效率;具有生态链联接的项目,可放在一起搞 循环经济;可以实行园区共享的不同行政区域,可实行“飞地工业”,如甲地建 了集中的工业区,乙地就不必独自再建工业区,可到甲地建工厂,所创造的产 值、税收仍然纳入乙地国民经济核算体系;对于中小企业,则可采取标准厂房 租售的方式,既降低了企业的成本,也适应了中小企业生产方式相对灵活的特 点。 六、严格管理工业园区的土地用途变更 有专家认为,目前有许多开发商或企业、都在借发展工业园区的名义以某 种用途低价获得土地,然后再从事获利较大的行业,以获取更大的利益。这种 行为是造成大陆开发区泛滥的重要原因之一。监督用地者按协议使用土地是土 地管理部门的职责,当用地者按正常程序申请土地用途变更时,土地管理部门 应注意严加审核;对于私自改变土地用途的,则应坚决打击。 有台湾学者则认为,台湾工业区开发自 1960 年以来已近 50 年,开始面临 设施老旧、厂房不堪使用等问题;另一方面,随着科技进步与经济发展,工业 区产业也面临转型、土地也面临重新规划使用的问题。因此,在不违反用地管 理规定的前提下,应允许台湾的老工业区土地变更使用。由于工业区用地变更 24 规划无法有效改善生产环境,建议提供足够的奖励措施,如提供税赋减免、容 积率奖励等,以促使民间力量参与工业用地的再生,特别是公共设施的建设。 七、以农村宅基地换小城镇住房是一条小城镇建设的新途径 与会者在会上介绍了一些小城镇建设中集约利用土地的好经验,比如,天 津以农村宅基地换小城镇住房的作法就是一条小城镇建设的新途径,其具体运 作方式是:政府负责组建小城镇开发投资公司,作为投融资主体,负责小城镇 建设;根据村民的申请,村委会与公司签订宅基地换房协议,公司将住宅建成 后交付村委会,村委会按照与村民签订的协议进行分配,并组织村民在规定时 间内搬迁;搬迁完毕后,村委会组织村民对宅基地和村庄建设用地进行整理复 垦,复垦出耕地后所得建设用地指标,除用于抵还小城镇建设借用的指标外, 其余指标经批准后调剂使用;土地行政管理部门负责对置换出的建设用地进行 出让,出让收入用于小城镇建设和土地整理复垦所需支出。 八、地方政府大量征用出让土地将造成政府“届际”之间的不公平 有专家认为,目前大陆地方政府大量征用农民土地然后出让,这不但严重 损害了农民利益,而且对未来政府也造成了“届际”之间的不公平。土地出让 金是一次性收取,出让年限最长的有 70 年,现届政府大量出让土地获得收入, 实际上是一次性收取了未来若干年的土地收益总和。当未来政府不能再靠出让 土地获得收入时,它们的支出如何得到保障?因此,单纯从维护地方政府“届 际”之间的公平上考虑,也不能让现在的地方政府随意大量征用和出让土地。 九、台湾应重视政府与私人共同开发新市镇 目前,台湾的新市镇开发是以政府为主进行的,常因政府财政困难等原因 导致开发延迟。为了提高新市镇的开发效率与效益,有台湾学者提出新的开发 方式,其特点是政府与私人共同开发新市镇。私人为开发的执行者,政府则在 开发过程提供服务与指导,双方通过协议、协商的方式明确权利与义务关系。 通过政府与私人的共同开发,政府可减轻财政负担,私人可获得开发利润,同 时有效实现新市镇的开发目标。 十、让民众参与到土地开发计划中来 针对台湾土地开发计划缺乏公众参与的作法,有台湾学者认为,在民主政 治条件下,行政的目的是为民众求得福祉。土地开发计划如果未得到民众的了 解,就很难获得民众的信赖与支持。允许民众一定程度的参与到行政程序中来, 不仅可以提高民众对土地开发计划的接受度,降低执行时的阻力,也可减少事 25 后的纷争和行政争讼。另外,民众参与到土地开发计划中来,也可向政府及计 划制定人员提供多方面的参考意见,有助于行政机关作出正确判断,采取合理 的措施。 十一、台湾地方政府对开征地方税的积极性不高 有台湾学者认为,1990 年以后,台湾财政形势恶化,中央援助地方的能力 剧减,地方税收增长也减慢,地方政府的财务缺口因而年年增大。为此,台湾 通过了《地方税法通则》,目的是想为地方政府筹措财源打开一扇门。赋予地方 政府更多的财政自主权也是 1980 年代以后世界财政改革的潮流之一。 然而,《通 则》实施之后,地方政府的反应并不热烈,截止 2006 年底,提出开征地方税的 地方政府仅占极小比例。过去,台湾地方政府常常义正词严的要求要提升自有 财源,然而实际表现却是另一回事。也可能需要假以时日,待目前的先行者产 生一定效果之后,才会有后继者产生课征地方税的意愿。 十二、滞洪区的土地开发利用应注意对环境造成的冲击 台北市社子岛地区过去被划为了滞洪区,现今环境条件已发生巨大变化, 可能要进行都市开发。为此,有台湾学者认为,该地区拥有丰富的景观资源, 过去因防洪禁建而未实施都市开发,蕴藏着巨大的发展潜力。未来解禁可以进 行开发时,需要注意开发对环境带来的影响和冲击。另外,社子岛地区目前的 面积已能够满足发展的需要,兴建排水系统,增设派出所、医院、邮局等服务 性机构,将荒废的土地进行整理,就可以满足未来的发展。 与会者普遍认为,本次研讨会有三个突出特点:一是应征论文数量多,代 表来源广泛。这反映出海峡两岸土地学术研讨活动的人气越来越旺了。二是入 选论文质量高。表现为许多论文是基金、政府资助的项目成果;许多论文是作 了大量调查研究后写出来的,第一手资料十分丰富;许多论文都建立有数学模 型,在研究方法上已逐渐与国际接轨;提出的问题、原因分析和政策建议,质 量都很高,对学术研究、行政管理都有很好的指导作用。三是与会者比往年年 轻。海峡两岸参会者不仅有许多学识经验丰富的专家学者,双方更还有许多在 校硕士、博士研究生。这预示着海峡两岸土地学术研讨活动方兴未艾。 (许坚 执笔) 发展模式转型与土地利用及管理 26 黄小虎 主持人,各位专家、同行,大家上午好。我就这次会议的主题:土地开发 利用与区域经济发展问题,谈点个人的想法。 一、大陆地区发展模式的转型 我个人体会,发展模式主要有四个层次。第一,指导思想;第二,发展战 略;第三,各个部门的各类规划;第四,运行机制。 先来看一看指导思想的转变。 在 80 年代和 90 年代,我们讲发展是硬道理,对发展的理解,主要就是经 济增长,而衡量增长的标准又主要是 GDP,也就是说在一个比较长的时间内, (这里不讲学者的讨论和学术界的看法),作为国家管理的主导的东西,就是 这么一个情况。这有它历史的原因和合理性,但是也存在着不足。在以后的实 践中指导思想逐渐变化。首先经历量变的过程,90 年代初期房地产热,掀起了 占地的高潮,耕地和粮食安全受到了很大的威胁。所以在 90 年代中期,提出了 耕地保护的任务,提出保护耕地就是保护我们的生命线。耕地保护实际上就是 资源保护。 1997 年黄河断流 287 天,1998 年发大水,是大自然对我们的惩罚。我们痛 定思痛,从 1999 年以后,实行退耕还林还湖政策,并把环保局升格,加大了环 保工作力度。这些,标志着我们逐步把保护资源环境、保护生态,纳入发展问 题的思考中。90 年代以后,因征地、拆迁、教育、医疗、社保、就业、收入分 配等引发的社会矛盾也越来越突出,促使人们对相关改革进行反思。2002 年十 六大召开以后,党中央提出了统筹发展,提出了科学发展观,提出了构建和谐 社会,标志着党中央的指导思想发生了质的转变,表明我们对发展的理解,已 不单纯是着眼于经济增长,而是更加深刻、全面了。 再看发展战略。 27 指导思想变了以后,发展战略就要调整。我们目前的发展战略,概括地说 就是“东部率先,西部大开发,东北振兴,中部崛起”。这个战略的形成,也 有它的历史必然性,是在以 GDP 为核心指标的情况下,摸着石头过河摸出来的 结果。回过头来看,因为以 GDP 为核心,就形成了你追我赶齐头并进的局面。 在这样一个发展态势之下,国家的增长目标是落不了地的。比如说,全国的增 长计划是 8%,那么东部说我要率先,必须得百分之十几,要不然我怎么率先? 西部说,我是大开发,也不能低于 8%。东北老工业基地,为国家做了那么多的 贡献,现在这么困难,要振兴了,也不能 8%。中部说我落后 20 年了,现在要 崛起,也不能低于平均数。所以,最后的结果就是大家都要突破 8%。我们现在 的统计是 9%、10%,实际上不止,这是由于战略安排造成的。 这样一个战略,现在开始调整、转变,标志就是正在开展的主体功能区的 研究。主体功能区划分为四类:优化发展、重点发展、限制发展、禁止发展。 意思就是不能再齐头并进了,有的地方以发展为主,有的地方以保护为主。这 是一个重大的战略调整,目前还刚起步,远未完成,应当引起理论界、学术界 的关注。 第三看看各个部门的规划。 中央的指导思想和国家的发展战略,要通过各类规划加以落实。以土地利 用规划为例,目前的规划存在着两个问题。一个是不能够区别对待。大家都有 中央精神作依据:中央让我率先,中央让我大开发,中央让我振兴,中央让我 崛起,都要土地管理部门给予特殊政策,都要多给点用地指标。而中央对土地 管理的要求是耕地必须保护住,18 亿亩一亩也不能少。在这种情况下,没法区 别对待,大家都有中央精神,该给谁多,该给谁少?只好闭着眼睛一刀切。下 一步,如果主体功能区能够划定、实施,土地管理就能够做到区别对待了。 第二个问题,现行的土地规划是以耕地保护为主要目标,这是指导思想在 量变过程当中提出来的任务。耕地保护虽然是一种资源保护,但是从整个资源 28 保护的角度看,又还不够。在土地规划里,目前还没有生态保护的位置。虽然 增加了一个规划环评,但还是程序性的,还不是规划的内容。现行规划把土地 分成三大类:农用地,建设用地,未利用地。我们重点是要保护耕地,同时要 兼顾发展用地。在这样一个土地分类里边,没有生态保护的位置。 我最近参加了师范大学史培军教授的博士生、中国土地勘测规划院冯文利 的博士论文评审与答辩,了解到史培军团队一些新的研究成果,很受启发。该 博士论文提出,土地分类应当增加一个生态用地,这就把学术界关于生态用地 的理论概念,引入到土地规划的实践当中。当然目前这还是一种设想。论文提 出了小面积搞生产,大面积搞生态的土地利用新理念,把全国的土地类型,归 纳出 8 种生态安全的土地利用和土地覆盖空间分布情况。在这个基础上,提出 了划定区域生态红线的建议。我认为,他们的研究适应了科学发展观和发展战 略调整的需要,是土地利用规划理论的创新,反映了今后土地利用规划改革的 方向。 最后,看看运行机制。 指导思想变了,战略变了,各种规划要调整了,怎么保证这些战略、规划 能够落到实处?必须要有相应的运行机制。 首先是经济机制,里边又有几个方面。一个叫做资源补偿和生态补偿机制。 这里我想举青海黄河源地区的例子。前几年报刊报道,黄河源地区水的蓄积量 占整个黄河水量的 40%,但是一段时间来水量大大下降,直接影响到黄河中下 游地区的生产生活用水。原因是超载放牧,大量放羊破坏了草场,造成了严重 的水土流失。要解决这个问题,必须禁牧。带来的社会问题是当地的牧民怎么 生活?生态补偿和资源补偿的问题就自然提出来了。上游保护,受益的是中下 游的广大地区。那么作为中下游地区,或者说国家要不要对上游这些牧民给予 补偿?你中下游要现代化,要致富,我上游也要致富,手段就一个:放羊,多 养羊我才能致富,如果不让养羊,就得给予补偿。黄河源地区有 4 万牧民。黄 29 河中下游那么广大的地区,我们这么大的国家,养活不了 4 万人吗?我个人认 为,就是让这 4 万人一天什么也不干,大家花钱养着他们也是应该的。我到美 国去过几次,有一个感受,就是我们和美国的差距,主要不是在城市建设上, 我们有一些城市,甚至建得比美国的还要漂亮,还要豪华,还要气派。差距在 哪里呢?在美国你无论走到多么偏僻的地方,那里的人的生活水平,和城里基 本上差不多。美国的高速公路修到哪,下边的供水(冷水、热水)、排水、光 缆、电缆等基础设施就跟到哪。任何地方只要需要开发,把这些东西一接,基 本的生活就都有了,生活水准和城里大体一样。美国那是钱堆出来的,是实力, 我们现在还做不到。到我们偏远地区去看看,那里贫困人口的数量,他们的生 活状态、生活质量,令人辛酸。这就是我们和发达国家的差距所在。这里恐怕 就有一个对资源和生态的补偿问题。资金从何而来?从纵向来看,如果土地分 类增加了生态用地,政府的有关土地收益如新增建设用地有偿使用费、土地出 让金等,就可用于生态建设。现在这些经费只能用于土地整理等,这不适应环 保的需要。从横向看,因保护而收益的地区和人群,有义务用相关税或费等形 式补偿保护地区。 经济机制第二方面,就是土地收益分配机制。例如征地补偿,农地和农村 建设用地流转,城市拆迁安置补偿,还有地价、税收等等,都涉及土地收益分 配,需要认真研究。从理论上讲,政府应当平等保护各产权主体。但是从现实 来看,应该特别关注和保护那些弱势群体。 经济机制还包括公共产品和公共服务。其实,生态安全就是典型的、纯粹 的公共产品。前面之所以把它单独提出来,是因为这方面问题越来越突出,需 要特别关注。此外,还有教育、医疗、社会保障等等,这些方面的问题各界讨 论已比较多了,政策方向也大体明确了。 还有就是组织机制。包括政府机构改革和职能的转变,也包括我们基层组 织的建设和改革。很多的政策,需要基层组织来落实,如果基层组织虚了,没 30 有了,那么任何政策也难以落实。有的地方原有的乡村基层组织仍然在有效运 转,就应该充分依靠,不要轻易另起炉灶;有的地方原有的基层组织已名存实 亡,就要考虑重新构建。总之,不能“一刀切”。 中央提出科学发展、和谐发展以后,各地闻风而动,纷纷探索各种机制创 新,而发展战略和各部门的规划却相对滞后,所以难免在实际生活中发生这样 那样的摩擦和碰撞。在这样一个过程当中,应该特别关注基层创造的经验。有 一些作法可能合理不合法,但合理的东西迟早有一天会合法。 二、不同类型区域的发展与土地利用 这个问题很大,我只能粗略地谈点想法。 1、优化发展地区的土地利用。 以上海为例,在土地利用上恐怕有三个趋势值得关注。第一个是集约用地, 是努力的主要方向,或者叫主攻方向。上海的土地利用与其他地区相比已经相 当集约了,但是还有闲置土地和没有充分利用的土地,集约用地仍有很大潜力。 刚才邹玉川理事长已经讲了,这里不再展开。 第二个是异地平衡,跨省区的土地置换。目前中央政府对跨省区的土地置 换还没有开口子,但上海的耕地后备资源毕竟很少,因此是应该可以进行研究 的。跨省的置换不能够是仅仅掏点造地费就行了,还有一个购买发展权的问题。 禁止发展或者限制发展的地方,重点是发展农业或者生态保护,但也要享受现 代化的成果,它的基础设施建设、生态产业的发展等,上海也应该承担相应的 责任,这才是统筹发展。 第三个可能是飞地经济。前一段时间我参加了一个项目的论证,就是上海 市和凤阳县合作,准备搞一个产业转移基地,实际上就是一个开发区。依托凤 阳玻璃产业的优势(凤阳玻璃产业基础较好,原材料占全国玻璃产业的 60%,当 地有很多玻璃加工企业),把上海的有关建筑玻璃、汽车玻璃企业,以及相关 的一些产业链转移到凤阳去。对于飞地经济,需要研究的问题主要是利益分配 31 关系。目前的方案是土地出让金、税收等大头都让上海拿,这恐怕不合理。实 际上应该是一个双向互利的合作,而不是单方面的支持援助。别的不说,仅上 海企业转出去以后腾出的土地,价值就是巨大的。 2、限制和禁止发展地区的土地利用。 以陕北地区为例,我前一段时间到延安去,亲身感受到那里的巨大变化。 1999 年以后,国家实行退耕还林还草政策,陕北非常坚决彻底地封山、禁牧、 育林、种草。不到 10 年时间,昔日的黄土高坡已彻底改观,到处郁郁葱葱,林 草覆盖率达百分之六、七十,令人振奋。那里比较好的体现了“小面积搞生产, 大面积搞生态”的理念。小面积搞生产,就是建设基本农田,发展舍饲养殖业, 发展林果业,搞经济林和特色干鲜果品等,同时发展农畜产品加工业,产业链 越搞越长。再加上那里发现了石油、煤炭,目前陕北的延安和榆林已由位居全 省最落后变为前列。延安 1997 年农民人均纯收入 900 元,现在已经达到了 6000 元。 这里需要探讨的问题是,如何给限制和禁止发展地区以补偿?退耕,需要 解决人民的口粮;生态建设,植树造林种草及日常维护都需要投入;发展生态 产业,也需要资金、技术支持。这些都属于生态补偿、资源补偿的问题,如果 不解决,还可能再开荒、砍树、毁草。 3、关于重点发展地区的土地利用。 重点发展地区土地利用变化快,利益关系复杂,比较典型是城乡结合部。 目前来看,需要特别关注的是失地农民的生产生活安置问题。其中涉及很多法 律、制度问题需要研究,这里只提出一个问题,就是在目前的政策、法律框架 下,留地政策值得重视。社保我赞成,但是社保只解决一代人的问题,而留地 政策,不管是变为国有后出让给农民、集体,或者是保留集体土地所有权,都 能使农民参与非农产业的发展,参与城市化,是使农民长远生计有保障的举措。 32 留地的具体作法,各地有很多创造,有很多好的典型,由于时间关系,就不介 绍了。把这个问题解决好了,农民就能安顿好,重点发展也才能够有保障。 (在 2007 年海峡两岸土地学术研讨会上的发言) 统筹城乡建设,提高土地使用效率 北京大学 董黎明 一 提及建设用地,人们大多将其与城市的发展与建设联系在一起。其实,在我 国的广大农村,除了大片的农田之外,也散布数量可观的集体建设用地:它包 括农村居民点、乡镇企业用地、基础设施用地等。根据全国土地利用变更调查 数据,2004 年全国城乡总用地 23.55 万平方公里,其中城市和建制镇用地只有 3.4 万平方公里,占城乡总用地 14.44%;独立工矿用地 3.6 万平方公里,占 15.26%。农村居民点用地则达到 16.56 万平方公里,占城乡用地总量 70.29%。 由此可见,建设用地的合理利用,如果只单纯考虑城镇本身,而忽视占有 7 成 比重的乡村,将是一个很大的失误。 从动态变化的角度分析,在城镇化的过程中,随着农村人口和产业向各级 城镇转移,农村的宅基地和相应的设施用地将逐步减少;随着城市规模的扩大 和外延,有相当一部分农地和农村村居民点逐渐被城市“吞噬”,最后变为城 市的组成部分。既然城乡用地存在互动的关系,当我们分析建设用地变动的时 候,必须将城乡用地的此消彼长的关系联系在一起,只抓城市或乡村一个侧面, 都无法正确揭示城乡建设用地的变化规律。 还要看到,我国长期的城乡二元分割,导致城乡居民无论在经济收入、生 活设施、社会保障体系等方面都产生巨大的反差。要逐步缩小城乡差别,必须 走以工促农,以城带乡,城乡互动、共同发展的道路,逐步加大支农的投入, 不断提高农村的生产力水平。为此,在土地利用方面,既要兼顾城市化过程中 城镇发展的用地需求,同时还要保证农村必要的耕地数量和适量的建设用地。 基于以上原因,我国的土地利用,特别是建设用地的安排,必须扩大视野, 统筹城乡,协调工业与农业、吃饭与建设、发展与保护等方面需要的关系,通 33 过科学的规划和严格的管理,在有限的土地上才能实现布局合理,结构完善、 高效利用的新格局。 二 上世纪 90 年代之后,我国的经济和城市化进入了快速发展的阶段。当看到 我国的 GDP 总量已跃居世界前列、城市化率平均每年上升一个百分点骄人的成 就时,也不能忽视我们的资源、环境为此也付出了巨大的代价。当前城乡差别 的拉大,城乡土土地利用存在的种种弊端,就是其中的一个例证,具体表现在: 其一,我国人多地少,当前人均耕地面积只有 1.39 亩,不仅远远低于俄罗 斯、加拿大、美国等土地资源大国的持有水平,与另一个人口大国印度相比, 我国的人均耕地面积只相当于它的一半左右。面对如此严峻的形势,我国的城 乡建设本应精打细算,用好“每一寸土地”,但结果事与愿违,在城乡建设用 地迅速增长的同时,从 1996 年到 2004 年,我国耕地面积净减 1.14 亿亩;与此 同时,不少城市刚进入 21 世纪,其建设用地规模就突破了上轮土地利用总体规 划 2010 年的规划指标(2005 年我国新增建设用地 542 万亩,超过规划指标 43 %);东部经济发达地区的一些城市,由于城市扩张太快,目前已到无地出让 的地步。 其二,高度集聚的城市与分散的农村居民点相比,城镇建设用地的集约化 程度要比村镇居民点高得多。在城镇化的过程中,由于大量农村人口进入各级 城镇,虽然城镇建设用地的规模相应增加,但农村居民点用地必然会逐步减少, 如果正确利用城乡建设用地的转化机制,随着城镇化水平的提高,城乡建设用 地的总量应呈下降趋势。现在的问题是:在城市建设用地突破指标的同时,农 村居民点用地非但没有减少,相反也在增加。统计表明,1996~2004 年,全国 农村居民点用地净增 9.88 万公顷(148 万亩)。如果这种势头持续下去,必然 导致城市用地的增加与耕地的减少“挂钩”。鉴于当前国家不允许耕地总量下 滑,最终只能依靠削减城市用地供应、抑制城镇化的速度去实现耕地保护的目 标,这种恶性循环进一步加剧城乡用地的矛盾。 第三,经济技术开发区是我国改革开放的新生事物,大量的实践表明,国 家重点设置的开发区对于引进海外资金、先进的技术和管理方式,对拉动区域 经济的发展做出了巨大的贡献。但开发区毕竟在政策、功能、区位、管理等方 面有它的特殊性,开发区的设立和建设必须具备良好的基础和投资环境。以上 原因决定了开发区不宜一拥而上,遍地开花,特别是区县以下的村镇,更没有 34 必要和条件上马。2004 年国家清理整顿之前,我国各类开发区多达 6866 个,其 中不乏大量县级以下的开发区;上述开发区的规划面积 3.86 万平方公里,超过 了我国台湾全省的面积。我国的开发区不仅数量多,而且越搞越大,有的开发 区面积甚至超过 200 平方公里,相当于一个 200 万人特大城市的建设称用地的 容量。各地之所以热衷大搞开发区,无非是借开发区之名,大量圈占土地。这 样的土地利用方式显然超过了城镇化合理的用地需求。 最后,我国城乡建设用地的外延拓展,无序开发,粗放经营,必然导致土 地使用效率的降低。 从 1996 年至 2004 年, 如果将其分为两个阶段:(1996~2000; 2001~2004),通过比较,后一阶段我国城乡土地使用效率明显低于 90 年代末。 表1 我国不同阶段城乡建设用地使用效率 项目 单位 1996~2000 年 2001~2004 年 新增用地承载人 人╱平方公里 7413 3186 平方公里 146 189 平方公里 90 128 口 GDP 增长 1%需用 地 财政收入增长 1% 需增加用地 资料来源:根据国家统计资料整理 进一步分析还可以看到,我国区县以下的开发区由于基础薄弱,产业混杂, 技术落后,管理不善,对外来投资缺乏吸引力,单位用地的生产效率要比投资 环境优越的国家级开发区相差数倍甚至数十倍。以北京为例,该市远郊的通州 区和大兴区在清理整顿前共有各类开发区(包括工业大院)238 个,每公顷产业 用地年均产出分别只有 739 万和 596 万元,而位于通州、大兴之间的国家经济 技术开发区--亦庄经济技术开发区,2006 年每公顷土地工业产值达到 1.74 亿元。 此例说明,如果开发区不那么过多过滥,而是集中力量择优发展,还可以成倍 提高土地使用效率,节省大量的工业用地。 三 自党的十六届三中全会提出“统筹城乡发展”的战略方针以来,在促进农 村经济发展、加大支农财政投入、减轻农民负担,建设社会主义新农村等方面, 35 取得了十分重要的进展。在土地利用方面,如何统筹兼顾,实现城乡联动,协 调发展?本文拟从以下方面进行探讨: 1 把构建和谐社会作为统筹城乡建设的指导思想 土地利用是人类长期改造自然的结果。构建和谐社会,首先要求人类善待 自然,世世代代与自然界和谐共生,在土地的开发过程中,必须遵从自然规律, 保护土地的生态环境,坚决制止以往那些导致水土流失、次生沙漠化、泥石流 等灾害的掠夺性的开发方式,以保持土地的永续利用。 还要看到,无论城市、乡村,虽然其功能和空间形态有较大的差别,但都 是相互依存、不可分割的组成部分。今日的城市之所以得以迅速发展,主要得 益于农村为其提供的各种资源、劳动力和必不可少的粮食、副食品。在土地利 用方面,广阔的农村本身就是城市发展的备用地,城镇化的过程不仅是农村人 口、产业向城镇集聚的过程,同时也是农业用地向城市用地转化的过程。另一 方面,农村的发展和现代化,农村居民点的改造,也离不开城市资金、科技、 工业产品等方面的支持。可见,城乡土地利用只有促进城乡一体化的进程,逐 步缩小城乡差别,才能实现和谐社会的目标。 2 将城乡用地纳入科学的规划体系 统筹兼顾,全面安排城乡建设用地,涉及到各类用地的规模、用地结构、 用地布局、空间管制、开发强度、占补平衡等一系列问题。妥善解决上述问题, 正确处理城乡用地的矛盾,必须规划先行,用科学的规划指导城乡土地的合理 利用。 当前的问题是,受管理体制的影响,与城乡土地利用相关的规划:区域规 划、土地利用总体规划、城市规划分别由不同的职能部门组织编制,由于规划 的目标、范围、内容、方法相距甚大,目前还没有一项规划能够完全覆盖、统 筹城乡的土地利用。例如:不论城市土地利用还是乡村土地利用,都涉及到资 源的合理开发以及经济、社会、环境的协调发展,应纳入综合性的、覆盖整个 城乡范围的空间规划体系,但当前的城市规划只安排城市范围的土地利用,按 城市人口的数量预测建设用地的规模,不考虑农村居民点和乡镇企业的合理发 展和相应的建设用地规模;相反,土地利用总体规划的覆盖范围和具体内容局 限于城市以外的地域,不涉及城镇范围用地的合理布局、土地的优化配置和土 地整理,规划偏重耕地保护和指标控制,缺乏社会化、经济发展的依据,实际 36 上变为专项的部门规划。上述相互割裂的规划系统,难于统筹城乡土地的全面 安排。 笔者认为,一个完整的城乡规划体系应从三个空间层次解决土地利用不同 的问题: (1)宏观层面的城乡规划:从较大的地域范围制定城乡协调发展战略,根 据区域的资源、环境状况、社会经济基础、城镇化的进程,确定城乡土地资源 开发的总量;根据生产力的配置划定重点开发和重点保护的区域范围,为下一 层次的城乡规划提供依据。(2)中观层面的规划:主要在市域范围内统筹安排 城乡的发展,构建中心城市-重点发展城镇-一般城镇-乡镇-中心村的市域 城乡居民点体系,预测规划期有耕地、基本农田保有总量和可供城乡发展的建 设用地的数量,确定城市增长边界,制定城镇用地增长与农村居民点用地减少 挂钩的方案和实施的具体措施。(3)微观层面的规划:在城乡各自的发展范围 内合理安排各类用地,优化用地结构,统一规划城乡基础设施、环境生态系统 的建设。以用途管制和开发强度为核心,划分不同类型的土地利用功能区,引 导城乡居民点和谐、有序发展。 在上述城乡规划体系尚未建立之前,需要在以下方面对现行的城市规划和 土地利用规划进行对接或整合。首先,为了实现“两规”在城乡发展目标、基 础数据、城乡主要用地的规划指标等方面保持一致,并防止某些地方利用两个 规划编制的时间差“合法”扩大建设用地规模的倾向,“两规”的编制时间、 规划期限应在城市政府的组织下同步进行,统一报批。第二,科学的城乡土地 分类系统是“两规”相互衔接的基础,我国涉及土地利用的规划应在土地分类、 用地标准、城乡居民点建成区的划分等方面有一个统一的“国标”,遗憾的是 当前虽出台了现状用地分类标准,但两个规划仍沿用各自的土地分类标准,甚 至在最基本的用地类型:城镇居民点用地的内涵都不完全一致,就更谈不上对 接了。最后,两规在空间布局、用途管制方面,如:城乡居民点的增长边界, 适宜开发区、限制开发区、禁止开发区的范围,也需要保持一致,才能更有效 地引导城乡合理发展。 3 优化城乡用地结构,引导乡村企业向园区集聚 针对当前我国农村居民点用地比例过大、独立工矿用地面积过多,土地使 用效率不高的弊端,今后应在规划的指导下,逐步调整城乡建设用地结构,在 37 节约、集约利用土地的前提下,通过城镇化和社会主义新农村建设改造的途径, 实现农村建设用地向城市建设用地的转化。具体设想是: (1) 根据国家“十一五”发展规划和新的区域开发--主体功能区的思路, 积极引导农民和产业由禁止、限制开发的区域向优化开发和重点开发的区域集 聚,人口的空间转移,至少可以缩减相当一部分非开发区域农村居民点的现状 用地和建设用地面积相应的规划供应指标。 (2)城市的规划建设不仅要安排城市户籍人口的住房、基础设施和社会服 务设施的用地,同时也应将农民工的生活需求纳入规划。进入城市的农民只有 获得稳定的工作和完整的生活空间,才会舍弃农村的宅基地,最终解决城镇化 过程中的“ 双重占地”问题。 (3)独立工矿用地的比重大、增长快是导致我国城乡建设用地结构不合理、 土地使用效率低的主要原因。今后应严格控制、适当压缩其用地规模。具体措 施是:一方面要以土地集约利用为标准,继续整顿、考核现有的开发区,限制 那些占地大、投入少、产出水平低开发区继续扩大规模;另一方面,对过于分 散的乡村工业应通过优惠政策,鼓励那些发展条件好的企业向工业园区集中, 农村居民点原则上不再安排工业生产。这样,既可减少乡村不必要的工矿用地, 同时还能避免村村点火、户户冒烟破坏生态环境的弊病。 4 进一步探索城乡建设用地增减“挂钩”的模式和路径 根据规模效益和集聚效益的理论,城镇建设用地要比农村居民点用地的效 率高得多,实际情况也是如此。2004 年,按全国城镇化率 41.8%推算,我国城 镇人均建设用地为 129.4 平方米,农村人均居民点用地为 219.7 平方米。在城 市化的过程中,如果农民进城之后能将大部分农村居民点用地整理为耕地,即 使城镇发展要占用部分耕地,总体平衡下来,由于乡村居民点人均用地水平高 于城市人均用地,我国既实现了城镇化的发展战略,耕地面又不会减少。这一 理念就成为国家要求城乡建设用地增减挂钩的重要依据。 目前,我国试行的城乡建设用地增减挂钩的模式是根据土地利用总体规划, 将若干拟整理的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组建为建新拆 旧项目区,实行拆旧建新,最终实现区内城乡建设用地总量不增加,耕地面积 不减少、质量不减低、布局更合理的目标。这种模式的实质乃是结合社会主义 新农村的建设推动农村建设用地的整理。 38 实现这一目标关键是农村居民点的建设应分类指导,有序展开,逐步推进, 防止一拥而上,大拆大建。一般来说,对位于城市建成区内的“城中村”,应 按照城市规划的要求,通过市场化的途径,将“村”的用地功能转变为城市建 设用地的功能;对位于城市拓展区中的农村居民点,鉴于未来其耕地将全部转 化为城市用地,应根据规划鼓励分散的居民点适当合并、集中,现有集体产业 的用地不宜继续扩大,做好农村劳动力的转化和安置工作;处于城市发展范围 以外的农村居民点,由于农业生产的分散性,决定了农村居民点不宜过于集中, 搬迁、合并不是这类乡村土地整理的主要形式,在此应以原地改造为主,严格 控制乡村建设用地的扩大。 四 需要指出,统筹城乡建设是一项系统工程,本文涉及的许多问题,如:建 立统一的城乡规划体系,鼓励农民进城和保护农民利益的政策,集体建设用地 的流转,农村宅基地置换等等,都需要相应的法律、法规支撑,同时还要经过 大量的实践和探索,才能得以解决和完善。 主要参考文献 1 王小映,统筹城乡土地政策,促进集体建设用地合法流转,首都经济,2003 -9,21-23 2 余文源等,北京新城土地利用政策应有新框架,北京规划建设,2005-2, 131-134 3 王东,城乡统筹建设新农村,建设科技,2006-6,18-19 4 孟晓晨等,中国土地利用规划实施中主要问题和成因分析,中国土地科 学,2007-3,19-25 5 叶剑平等,中国农村土地产权制度研究,中国农业出版社,2000 6 黄序,北京城乡统筹协调发展研究,中国建材工业出版社,2004 7 仇保兴,中国城镇化-机遇与挑战,中国建筑工业出版社,2004 (本文为在 2007 中国科协年会第 8 分会场上的大会报告) 39 关于公共财政 财政部财政科学研究所所长 贾 康 财政是一个“以政控财,以财行政”的分配体系。随着国家基本战略目标 的调整和改进,财政形态也要发生相应改变。从历史演变来看,我国的财政形 态大致经过这样几个阶段:供给型财政、生产建设型财政、经营管理型财政、 振兴财政和公共财政。 在战争时期,共产党人在根据地的财政形态是“供给型财政”。解放以后, 整个国家进入大规模经济建设阶段,财政形态相应转变为“生产建设型财政”。 改革开放后的 1984 年, 胡耀邦和万里同志在听取财政部党组的汇报后明确提出, 财政要转变为经营管理型,但这个要求无法落实到实际操作过程中,因为当时企 业还没有成为真正独立的商品生产者。改革开放十年后,财政积累的矛盾越来 越多,在这种情况下,当时的国务委员兼财政部长王炳乾提出了“发展经济、 振兴财政”的要求。振兴财政在其后的运行过程中出现了一些积极因素,但本 身还是一个宣传活动,看不清改革的方向和路径。1992 年邓小平南巡讲话以后, 确立了社会主义市场经济目标模式。此目标模式确立以后,顺理成章地提出了 整个财政转型的战略性要求。1994 年,国家财税体制实行了“分税制”改革,1998 年,财政部项怀诚部长提出了“积极建立财政公共框架”的要求。公共财政的 目的很明确,就是要把整个财政形态转变到适应社会主义市场经济体制上来。 从公共财政的提出到现在,近十年过去了。客观地讲,虽然还没有形成一 个大家都可以接受的公共财政的定义,但公共财政至少应该具备的四大基本特 征还是明确的: 1、以满足社会的公共需要作为政府理财的基本目标与工作重心 顾名思义,公共财政就是满足社会公众的需要。这个特征的实质内容就是 要求正确处理公共性与阶级性的关系。目前提出的社会和谐、全面小康、五个 统筹、共同富裕等,都是社会公众需要。要摒弃“阶级斗争”、“继续革命” 的思维方式,把满足社会公共需要作为政府理财的基本目标和工作重心,理直 气壮地服务于这些公共需要。 2、以提供公共产品与公共服务作为满足公共需要的基本方式和手段 40 公共财政要以提供公共产品与公共服务作为满足公共需要的基本方式和 手段,这是因为公共产品与公共服务是不可分割的,没有排他性,无法按照盈 利性的市场模式来有效提供,因而需要政府牵头才能做到合理配置资源。这个 特征的实质内容就是要求正确处理市场与政府的关系。市场和政府应该形成一 种分工合作的关系,以便最大限度地解放生产力,满足经济社会转型过程中的 各种需求。 当然,公共产品是非常复杂的。纯粹的公共产品很少,在纯粹的公共产品 和纯粹的私人产品之间有许多过渡形态,如准公共产品、半公共产品等,并且 它们之间是可以相互转化的。这种转换有时具有正面效应,有时又具有负面影 响,情况非常复杂。所以,政府和市场的分工合作问题实际处理起来非常棘手, 也没有一个可以简单套用的外国模式,这就要靠我们自己去摸索。 3、以规范的公共选择作为政府理财的决策和监督机制 要实现公共财政的理念目标,需要一个长效机制来保证。这个长效机制就 是规范的公共选择机制。规范的公共选择机制是公民权利平等和政治权利制衡 基础上民主化、法制化的机制。因此,这第三个特征的实质内容就是实行和完 善政府理财和公共事务管理的法制化和民主化。 所有公共资源的配置和公共事物的决策,都有一个公共选择的过程和结束。 公共选择有两种形态,一是规范的公共选择,即社会代价比较小,符合人类政 治文明发展方向的一种有程序、有规则、有一定透明度、有公众参与的公共选 择形态;二是非规范的公共选择,主要是采取激烈的外部冲突形式来进行了结。 中国历史上几十次的改朝换代就是以这种非规范的公共选择形态作了结的。在 现代化的关口,最需要避免的就是非规范的公共选择。改革开放以后,也曾出 现过这种危险。这就要求必须在深层次的制度安排上解决现代文明因素的生长 问题。公共财政是从管理的角度切入,推行理财的民主化和法制化,从而拉动 经济和社会生活,包括政治体制方面的民主化和法制化。从这个意义上说,公 共财政建设有可能形成独特的贡献。综合预算、收支两条线、税费改革等都是 在增加理财的透明度,为理财注入了更多的民主化和法制化因素。 4、以现代意义的预算作为政府理财的具体运作方式 公共财政的理念、目标和制度安排,必须找到一个载体来最后实现,这个 载体就是以公开、透明、体现资金完整性和公众意愿、事前决定、收支脱钩、 严格执行、追求绩效、可问责的现代意义的预算,作为政府理财的具体运作方 式。 41 1986 年前后,辽宁抚顺有个财政局长曾提出建立“追踪反馈责任制”,但 当时这个制度不能操作,因为当时各个方面还都在指责财政保守,是改革的绊 脚石,操作起来会得罪人。90 年代前期更多的是注重在收入方面的规范化,90 年代后期才逐步在支出方面加强管理,现在提出绩效预算,正式开启了追踪反 馈。每一笔财政支出都必须进行跟踪,这就监控了财政资金的流向,从而保证 了每笔财政资金符合公共财政的利益。 中国实行改革开放以来有很多很多的探索,有些是走了弯路的,如政府机 关和军队经商。掌握公共权利的单位所收的罚款和其他收入,无论叫费也好, 还是叫其他什么也好,都跟自己单位的福利、待遇,还有工作人员的奖金挂钩, 造成罚款、收费等行政行为明显扭曲。交通民警上街本来是疏导交通的,行为 扭曲后变成了阻碍交通,所以这时候我们注意到西方在公共财政理念上有一个 非常明确的收支两条线。收入应该直接进国库,公权单位自己的待遇另外透明 地在预算里安排。经过多年的努力,目前形式上一般都做到了收支两条线,但 实际上并没有做到。北京是首善之区,民警罚你款后,你也是到指定的银行账 户上去交罚金,形式上做到了收支两条线。但这个账户里积累的资金量与交警 中队、大队年度经费是有利害关系的,所以实际上并没有做到收支两条线。对 于一个国家来说,如果公检法这些秉持正义的力量都被利益驱使,那么物质再 怎么样发达都是进不了真正现代化的境界。所以,现代意义的预算与整个经济 生活密切相关,这第四个特征的实质内容就是要以制度的创新与完善来规范政 府行为,贯彻公众意愿和追求公众利益最大化,防止公权扭曲。 现在,地方政府的收入主要是土地批租的收入。现在规定,地方上的土地 收入必须进入预算,可怎么进入预算操作,却没有很明确的说法,实际上还有 很多技术问题需要探索。现在我们的一般预算就很不严肃,年初预算增长 12%, 年底实际增长 20%甚至更高。由于每年的土地收入更不能清晰地确定,所以目 前的一般预算模式不太适合于土地收入。可以考虑对土地收入进行相对独立的 处理,按照基金预算模式进行管理。基金模式至少可以让土地收入不出大的乱 子。 1980 年,中国选取财政分配作为政府管理体制改革的突破口,向地方下放 财权,实行“分灶吃饭”的财政管理新体制。1994 年实行“分税制”改革,作 为财政收入来源的各个税种,原则上要分别划定为国税或地方税,企业按照法 律规定,既向中央政府交纳国税,又向地方政府交纳地方税。1994 年以后,由于 省市财力越来越集中,县乡财政寅吃峁粮,出现了明显的困难。解决的一个思 42 路是让不动产税占到地方财政收入的 40%-80%,单一制或联邦制国家基本上都 是这个模式。物业税试点已经有一两年了,包括北京、宁夏吴中、深圳、辽宁 丹东、上海等地都有试验点。 (仲济香根据记录整理,未经本人审阅。) 编者按: 2007 年 7 月 26 日,中国土地学会和中国土地勘测规划院共同举 办“形势报告会”,邀请中科院地理与资源研究所樊杰教授作“区域协调发展 与主体功能区规划”的报告。樊杰教授的报告内容非常丰富,从空间布局,局 域发展战略的国际经验入手,对我国区域发展战略的历史演变和利弊做了深入 分析,探讨了目前各类规划之间的关系,同时,还详细介绍了自己正在参与的 国家主体功能区规划的制定情况。这里,我们编辑出“关于主体功能区规划” 部分(标题为编者所加),以供参考。 关于主体功能区规划 中科院地理与资源研究所教授 樊杰 1、背景。首先是全球化使世界空间结构发生了重大改变。各个国家都是开 放的,技术、人才、资金、能源、物资等,在地球表层来回流动。资源流动到 什么地方,就看这个地方有没有隆起的门户城市,只有门户城市才能把资源留 下来。所以必须要培育门户城市,或者门户地区。其次是我国国土区域差异性 很大,通过主体功能区规划,为不同的区域进行功能定位,按功能定位规范空 间开发秩序,有利于实现区域协调发展战略。 2、含义。主体功能区规划是根据资源环境的承载能力,开发潜力和现有的 开发力度,确定哪些区域适合于优化开发或重点开发,哪些区域应该限制开发 或禁止开发。总体来说,把区域分成了两大类,一类是开发类,一类是保护类。 通过综合评价,如果一些区域适合未来人口和工业大规模集聚,那它就是开发 区域,不适合人口和工业大规模集聚的区域就是保护区域。开发区域又分为两 类,一类是发展集聚到很大程度,适合参与未来更大国际竞争的区域,叫做优 化开发区。这类区域经济增长方式必须发生转型,功能结构应该升级。另外一 类是重点开发区,与优化区相对说来,经济增长可以粗放一点,但发展模式也 必须转变。保护区域也分为两类。一类禁止开发,要严格保护,另一类也要保 43 护,但不那么严格。有了这样的主体功能区划分,然后制定完善的区域政策, 才能有效评价一个地方政府的政绩。对优化开发区,就是要看节能减排的效果 怎么样。对重点开发区,就是要看在中国人口集聚承载能力提高没有,在全国 GDP 的比重是不是有提升。而对那些保护类区域的评价,就不是看经济增长速度。 所以不同的区域有不同的发展功能定位,有不同的考核指标体系,从而在国土 空间上形成一个合理的开发格局。 3、做法。主体功能区规划需要对有关区域进行评价,共确定出 10 个评价 指标项,包括可利用土地资源、可利用水资源、环境容量、生态系统脆弱性、 生态系统重要性、自然灾害危险程度、人口集聚度、经济发展水平、交通可达 性、战略选择等,每个指标还有下级指标。由于未来我国的稳定首先还是受制 于资源环境这个系统,所以资源环境类指标占了 6 个。做法是首先用指标项对 每个区域进行评价,然后进行聚类,获得不同的备选方案。备选方案还要结合 保护类开发区进行分析,看政策能力能否支撑。换句话说,保护类开发区不能 太多,因为我国未来整体大格局还是一个重点开发区,方案的选择不能和国家 的大格局出现背离。另外还要进行省与省之间的协调等多个环节,最后才在备 选方案基础上得到规划方案。目前八个先行的省市,同时都按这样的技术路线 在做。在一年多的时间里,各地随便做,都在创新,然后把各地的创新点集成 起来,形成一个全国统一的技术规程,然后各省都按统一的技术规程进行主体 功能区规划。由于都是在一个技术规程指导下做出来的方案,省与省之间,省 与国家之间就容易衔接。 4、意义。主体功能区规划的根本意义是体现了以人为本谋发展的理念,具 体说来包括以下几点:(1)实现人均 GDP 在空间上的均衡发展。过去做大欠发 达地区人均 GDP,是把 GDP 分子做大,这实际上实现不了人均 GDP 在空间上的均 衡发展。其实还有一个思路是缩小人口分母,把人口合理转移出去。发达市场 经济国家区域之间差距很小,如美国,区域之间人均 GDP 的差距一般在两到三 倍之间,其中一个主要原因是人口可以自由流动,而不是国家投资在空间上的 均衡分布。在主体功能区划里,重点开发区和优化开发区就是未来人口流入的 区域,而限制开发区和禁止开发区,就是人口流出的区域。 (2)在消费层面上实现人均 GDP 的空间均衡。人均 GDP 在空间上的均衡, 过去我们总是从生产层面上去理解,其实真正需要的均衡不是在生产层面上, 而是人们体会到的实际生活均衡,这可以通过分配去解决。对于一些欠发达地 44 区,可以通过财政的转移支付,通过对社会服务设施的扶持,通过二次分配或 三次分配,使得欠发达地区获得更多一些,人们的收入水平差距就不会很大, 如果再加上各个地方的购买力,人们体会到的生活水平差距就更小了,远远小 于在生产上通过人均 GDP 产生的差距,从而实现人们最终在消费水平上的均衡。 (3)实现人与自然的和谐发展。所谓不适合经济发展,就是从资源环境的 承载力上说的,限制和禁止经济发展,就是要保护自然资源环境。 (4)实现公平与效率的统一。以人为本的理念体现了公平,效率就是通过 优化开发区和重点开发区,提高了国家的整体发展效率。过去的规划总是这次 以公平为重点,下次以效率为重点,没有体现公平和效率的统一,而主体功能 区则是公平和效率并重的战略。 5、类型。主体功能区分为两种,一种叫国家主体功能区,一种是省级主体 功能区。国家主体功能区不全部覆盖国土总面积,在国家覆盖范围之外,再划 省级功能区,即必须首先把国家划的主体功能区承接下来,作为同样的主体功 能区,然后再划省级主体功能区,得到的结果就是全国主体功能区,在全国范 围内全覆盖。目前的方案是国家主体功能区的优化区是三片,而重点开发区有 17 片、8 片、5 片的几个不同方案。 6、实施。主体功能区规划要和国家已有的重大规划,如土地利用规划、城 镇体系规划,西部大开发规划,东北振兴规划等相衔接,要与发改委自身作的 规划,比如长三角规划等相衔接。西部几个重点开发区,特别是环北部湾这个 区域,它的指标实际上达不到中部和其他地区重点开发区指标的水平,但为了 与西部大开发规划相衔接,也划成了重点开发区。另外,主体功能区规划只回 答了空间布局的一部分内容,不是全部内容,因此,主体功能区规划替代不了 国土规划或区域规划。还有像重要经济区联系的廊道设计,人均收入等,在主 体功能区规划里都没有出现,所以,主体功能区规划还需要其他规划与政策来 配套。还有就是法规,主体功能区规划要想在全国意义上真正实现,法规体系 也必须保障,否则主体功能区规划推进起来会比较慢。 (许坚、蔡玉梅根据记录整理,未经本人审阅) 45 ·信息交流· 土地市场建设研讨会综述 2007 年 6 月 15 日,中国土地学会与中国土地勘测规划院联合举办土地热 点问题研讨会,专题研讨土地市场建设有关问题。本次研讨会由中国土地学会 副理事长兼秘书长黄小虎研究员主持,国务院发展研究中心刘守英研究员、中 国土地勘测规划院唐健研究员作主题发言,30 多名专家与会讨论。现将主要 观点综述如下: 一、 城市化的道路值得反思 有专家认为,目前的城市化道路基本上把农民和农村排斥在城市化和工 业化进程之外。近几年群体性上访越来越多,跟这条城市化道路有直接关系。 八十年代和九十年代初,当时基本上是农民利用自己的土地,在本乡、本土发 展非农产业。但到了九十年代末,又回到政府主导城市化、工业化的道路。有 别于计划经济时期的是,这时政府自己不办工业了,而是从农民那里获得土地, 然后创办工业园区,招商引资。有专家通过广东、北京等地的调研认为,目前 的这种城市化可概括为“三化”,即城市的规划化,土地的国有化和农民的市 民化。政府通过城市规划来圈地,以预留的方式把农民的土地控制在了政府手 上;通过征地把集体所有的土地变成了国家所有;通过村改居,把农民变成了 市民。这种城市化道路的背后有一个基本倾向,就是权力很大的城市政府去吃 份额很大,但声音很小的农村。结果是消灭农村组织、消灭农民的身份和土地 财产。这种无视农村几十年来形成的财产关系的城市化道路,必然遭遇原有农 村财产关系的极大抵触,从而导致农民和政府的矛盾越积越深。 二、农村集体经济组织成员权资格的认定是一个复杂而重要的问题 有专家认为,农村土地财产及与之相关的财产关系,都是靠成员权资格 来认定的。目前采取什么方式来认定成员权,成为农村发展的一个重要问题。 对于走了的人口,死了的人口,要不要取消成员权资格?而新进入的人口能不 能享有成员权资格?都没有一个统一的做法。现在广东每年有几万外嫁女上访 到全国妇联,要求确认她们的成员权资格。外来人口在本村购买宅基地,并且 46 长期居住在本村,已经属于社区意义上的村庄人口。当他们要求参与土地分配 时,应不应该给予他们成员权资格?外来的就业人员,长期在当地打工,成为 推进当地工业化、城市化的重要力量,能不能享受通过集体积累提供的公共品, 如学校、道路、养老、救济等等?这些都需要国家给予一个说法。现在北京的 说法是以初级社的时候来认定成员权资格,因为村内的财产最初是从初级社开 始,然后经过长期积累形成的。可是,不同时期资产形成的方式是不一样的, 过去纯粹是公共积累,自从有了土地出租和厂房出租后,资产积累的方式就出 现了差异。土地出租积累的资产还可以说是以确定成员权资格的土地形成的资 产, 但厂房的经营有企业家的贡献在里面, 它对成员权的贡献应该如何来认定? 总之,在农地农用的时候,只要解决土地的承包权就可以基本上解决成员权资 格问题。但是在城市化、工业化过程中,由于产生了大量的土地级差收益,加 之农村整个社区已从封闭转向了开放,农村成员权资格的认定就变成了一个相 当复杂而十分重要的问题。 三、留用地的做法有待规范 有专家认为,农民参与城市化、工业化的方式有三种,一是赶在国家之 前,村里先把土地变成非农建设用地;二是在政府征地之时,保留一部分土地 留给集体使用,珠三角差不多留了 24%的土地;三是农村集体土地全部被征用。 目前多数地方采取的是第三种方式,而第一种方式属于非法行为,基本被排斥。 第二种留用地的方式目前不少地方都在采用,但有待规范。比如,留用地的做 法目前全国各地都不统一,有的转为国有,有的还保留集体所有。留用地是作 为建设用地的一种,报批时,有的地方是连同它的项目一起报批,有的地方是 单独报批。留用地等于说是在年度用地计划指标之外新开了一个口子,很多地 方利用留用地很顺利地突破了当年的用地计划指标。有专家认为,从征地制度 改革的角度看,留用地是一种安置农民的方式,是提高补偿的手段,但目前没 有任何文件对这种方式拿出个说法。 也有专家认为,地方政府采取留用地的做法,其出发点是少给农民钱, 因此,留用地实际上是一种侵犯农民利益的做法,是蒙骗老百姓。 四、村民自治与党的领导之间出现严重矛盾 有专家认为,在发达地区农村,随着土地价值的上涨,集体经济组织的 47 财产在增加,农村中也产生了新的政治力量,去追逐这个财产的支配权。新的 政治力量有的是在村里领着搞土地、厂房出租的一批人,基本上就是集体经济 组织的掌权人,有的是在外面办企业成功、带着企业回来的能人。这些力量与 党的基层组织相抗衡。这些人在村民的自治选举中力量很大,并且越是发达的 地区,力量越大,给村支部书记构成了相当大的威胁。广东南海每次换届选举, 政府都要投入 3000 万选举经费,所有的政府干部什么都别干了,去帮助选举 三个月,目的就是要保证村党支部书记一定要能选上股份公司的老总。由此产 生一个问题,党要领导、稳定农村,到底应该用什么方式去领导、稳定农村? 应是起监督作用, 还是应起支配作用?目前村民自治选举中贿选现象相当严重, 完全让村民去自主选举显然也是不行的。 五、我国土地市场存在六大缺陷 有专家认为,目前我国土地市场存在六大缺陷:一是土地所有权改革处 于搁置状态,土地用益物权制度改革和建设的思路不明确;二是土地规划与土 地市场在运行中相互独立、彼此割裂;三是政府参与土地市场的多重角色相互 冲突,政府的调控职能“越位”与“缺位”并存;四是土地所有者收益分配关 系有待理顺,国家土地税收制度不适应土地市场不动产化要求;五是土地市场 信息传导、披露机制不健全,公众参与渠道不畅通;六是土地市场交易规则不 完善,价格形成机制扭曲。为此,我国土地市场建设的过程和目标应为三个阶 段:一是以科学发展观为指导,优化土地资源配置,保障经济又好又快发展对 土地资源的需求;二是协调土地权益关系,合理保护土地产权主体利益;三是 服务土地宏观调控,控制建设用地规模过快增长,为我国经济社会可持续发展 提供土地资源保障。在土地资源的配置上,目前还是应充分发挥规划的基础作 用;到 2020 年,在规划发挥作用的同时,市场的作用可更大一些;只有到了 21 世纪中叶,我国已达到中等发达国家水平时,市场才能在我国的土地资源配置 中发挥基础性调节作用。 (仲济香 执笔) 48 全国土地学会秘书长工作会议在浙江省建德市召开 全国土地学会秘书长工作会议于 2007 年 6 月 12 日在浙江省建德市召开, 中国土地学会各分会和各省级土地学会秘书长等共计 50 余名代表出席了会议。 会议由中国土地学会黄小虎秘书长主持。浙江省国土资源厅王永民副厅长、建 德市洪庆华市长到会致词。中国土地学会邹玉川理事长到会并讲话。 会议传达了中国科协“全国学会工作会议”精神,部署了中国土地学会 第六次会员代表大会会员代表推举和第六届理事会理事候选人推荐工作;听取 了有关《中国土地学会章程》修改情况的汇报;布置了中国土地学会个人会员 网上登记等有关事项。 邹玉川理事长在讲话中指出,这次秘书长工作会议的召开,标志着中国 土地学会理事会换届工作已进入实施阶段。希望中国土地学会各分会和各省级 土地学会高度重视这项工作,特别是秘书长切实履行职责,把这次会议的精神 和要求带回去,汇报并落实好。 会议期间,与会代表还就学会发展的相关问题交换了意见,提出了很好 的建议。会议取得圆满成功。 本次会议由中国土地学会主办,浙江省土地学会和建德市国土资源局承 办。 ( 中国土地学会办公室) “《物权法》与国土资源管理和房地产业法律问题” 研讨培训班在深圳举办 中国土地学会 中国继续教育联合学院 《物权法》将自 2007 年 10 月 1 日起施行。为便于从事国土资源管理、房 地产行业的人员及时、全面、系统地学习和掌握《物权法》的基本内容,了解 《物权法》与土地管理法、房地产法之间的关系,把握《物权法》的颁布实施 49 对国土资源管理、房地产业和房地市场带来的影响及其理解与适用中的疑难问 题。中国土地学会与中国继续教育联合学院于 2007 年 10 月 20 日至 10 月 25 在 深圳联合举办了“《物权法》与国土资源管理和房地产行业法律问题”研讨培 训班。 本期培训班有近 50 名来自全国各地和深圳市国土资源系统从事法规、执法 监察以及国土资源管理的人员参加了培训。本次培训班邀请国土资源部法规司 王守智司长和中国社会科学院法学研究所民法室谢鸿飞副主任分别讲解了《物 权法》出台的背景、意义、适用范围及主要内容和《物权法》的出台对推进国 土资源管理依法行政提出的新要求及对策。 学员们普遍认为本次培训班,课程内容丰富、充实、针对性强,通过培训, 大家对《物权法》有了更深刻的理解,一致认为《物权法》的实施是推动形成 中国特色社会主义法律体系的重要步骤,是贯彻依法治国基本方略、建设社会 主义法治国家的重要举措。学员们表示要在今后的国土资源管理工作中认真贯 彻落实《物权法》。最后,中国土地学会向学员颁发了由国家人事部监制、中 国继续教育学院印制的《继续教育证书》。 50 ·地方动态· 湖北省土地学会于 2007 年 6 月 22 日在武汉举办了节约集约用地坚守耕地红线 专家论坛。出席论坛的专家、学者和领导共 40 余人。论坛由省土地学会副理事 长王思奇主持。省国土资源厅副厅长、省土地学会理事长张建仁在论坛上作了 主题发言,他从“节约集约用地坚守耕地红线”的重要意义,并结合湖北省土 地利用现状,提出了湖北土地资源节约集约利用的措施。 华中农业大学韩桐魁先生发言说:当前,突出的问题是农村集体土地所有 权权属不清,农民是弱势群体,没有能力守住耕地。必须从土地管理的制度改 革入手,从根本上解决我国耕地保护的问题。华中农业大学教授高尚德从发展 旅游业中注意节约集约用地上说:目前许多城市郊区出现了观光休闲与体验农 业旅游,要正确引导和宣传,发展好这项事业,一定要与基本农田保护相结合。 不能变相蚕食基本农田,不能将农田都变成花卉园了。要搞好旅游规划与土地 利用规划之间的连接,要发挥土地利用总体规划的权威性、统帅性、法律性。 省人大资源环境委员会副主任委员、原省国土资源厅厅长韩永和省人大常 委、武汉大学教授黄仁涛同志分别结合我国和我省土地资源的国情、省情强调 了耕地保护的重要性、坚守耕地红线的紧迫性和必要性。与会专家、学者在发 言中还普遍认为,当前节约集约用地存在的一些问题,突出反映在一些地方项 目规划设计时,基础设施追求高标准,在市区、开发区建设中,修建宽马路、 大广场等形象工程,作为提高招商引资环境和领导政绩。 大家认为,坚守耕地红线刻不容缓,不仅要转变用地观念,提供理论指导, 还要制定和完善相关法律法规,要做到违法必纠、执法必严,正确处理好区域 与国家、局部与整体、当前与未来的关系。 51

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