2006年第四期 总第47期.doc

中国土地学会会讯 2006 年第 4 期 总第 47 期 中国土地学会办公室编印 2006 年 9 月 16 日 纪念《土地管理法》颁布 20 周年专辑 中国土地学会纪念《土地管理法》颁布 20 周年座谈会 李元副部长在座谈会上的讲话 ……………………………………………… (3) 邹玉川理事长在座谈会上的讲话………………………………………………（6） 王先进名誉理事长在座谈会上的讲话…………………………………………（8） 纪念《土地管理法》颁布 20 周年网上访谈 土地有偿使用与房地产市场的宏观调控 …………………………… 王先进（11） 从保护耕地到土地的节约集约利用 ………………………………… 邹玉川（16） 从土地统一管理到严格的土地管理 ………………………………… 赵久田（20） 征地制度改革中的热点难点问题 ………………………… 潘明才 张晓玲（24） 土地利用总体规划修编中的热点难点问题 不动产统一登记中的热点难点问题 ……………………… 胡存智（28） …………………… 樊志全 孙宪忠（31） 6.25 土地日网上论坛 新型土地管理事业的成长 …………………………………………… 刘允洲（36） 当前土地问题的深层次原因 ………………………………………… 黄小虎（38） 关于土地政策参与宏观调控的思考 ……………………………………甘 红（39） 典型工业化国家经济发展与耕地变化关系 ………………………… 蔡玉梅（41） 从土地利用变化态势谈集约利用 …………………………………… 邵晓梅（43） 完善土地市场，构建新型集体土地产权制度 ……………………… 赵 松（47） 各地举办的纪念《土地管理法》颁布 20 周年的活动报道 ………………………… (51) 2 中国土地学会纪念《土地管理法》颁布 20 周年座谈会 8 月 1 日下午，中国土地学会在友谊宾馆召开纪念《土地管理法》颁布 20 周年 座谈会。在京的老土地管理工作者和专家学者 80 余人欢聚一堂。国土资源部副部长 李元到会并讲话，副部长鹿心社、王世元出席座谈会。原国家土地管理局老领导王 先进、中国土地学会理事长邹玉川以及杨重光、吴佩纶、叶耀先等专家在座谈会上 发言。 李元副部长在座谈会上的讲话 （2006 年 8 月 1 日） 同志们： 我和心社、世元同志一起来参加今天的座谈会，感到非常高兴。选今天这个日 子来开会，很有意义。8 月 1 日，不仅是众所周知的建军节，也是 79 年前中国共产 党领导土地革命的开端。当人民成了土地的主人之后，怎么管理土地造福于人民， 我们党和国家进行了长期的探索。20 年前的今天，第一个统一管理土地的机构国家 土地管理局正是挂牌办公。8 年前的今天，国土资源部正式组建完成，举行升旗办 公仪式。这几个 8 月 1 日，绝不是一种巧合，它有着特殊的历史意义。在座的许多 同志都见证了这 20 年的历史。在历史的长河中，20 年只是一个瞬间，但对于为土 地管理事业奋斗的人生来说，却是使命的庄严和创业的艰辛同在的 7300 多个日日夜 夜，是许多老土地工作者贡献出自己一生中最宝贵时光的年代。在此，受孙文盛部 长委托，我谨代表国土资源部党组，向为土地管理事业作出重要贡献的老领导、老 同志、老专家，表示诚挚的问候和崇高的敬意！ 20 年来，在党中央、国务院的正确领导下，几代土地工作者共同努力，开拓创 新，把我国土地管理事业不断推向前进，走过了一段光辉的历程。《土地管理法》 本身也进行过三次修改、修订。今天我们欢聚一堂，回顾这段不平常的历程，不禁 心潮澎湃，感慨万千。 在《土地管理法》颁布之初，中央决定成立国家土地管理局，各地相应成立了土地 行政管理部门。在人员、资金、技术等条件十分困难的条件下，广大的土地管理工 作者齐心协力，艰苦创业，建立起了适应城乡地政统一管理要求的包括土地调查、 地籍管理、土地利用规划与计划、建设用地管理和执法监督等在内的土地管理基础 业务体系。在此基础上广大土地工作者与时俱进，刻苦钻研，使土地管理基础业务 不断拓展新领域，土地调查与监测不断推进，土地管理信息化进程逐步加快，土地 管理水平有了新的提高，为保护和合理利用土地资源、保障城乡建设用地需求提供 了有力的保障。 3 近年来，在党中央、国务院的高度重视下，国土资源部党组进一步加强对土地 管理工作的领导，土地管理体制、机制和法制建设取得了许多新的进步，日趋完善。 初步形成了省以下国土资源管理机构的垂直管理体系。按照“十分珍惜、合理利用 土地和切实保护耕地”的基本国策，建立了土地用途管制、耕地保护省长负责、基 本农田特殊保护和建设项目占用耕地占补平衡等制度。在国家土地管理局成立之初 开创性建立的国有土地有偿使用制度的基础上，进一步完善和规范土地市场。建立 了经营性建设用地招标拍卖挂牌出让、城市土地收购储备等制度。适应新的情况， 我们积极稳步地推进征地制度、集体建设用地使用制度、土地审批制度等多项制度 改革的研究、试点工作。根据党中央国务院的统一部署，充分运用土地政策积极参 与宏观调控，发挥了重要作用，取得了明显成效。我们牢固树立和践行科学发展观， 在广大土地工作者的不懈努力下，我国的土地管理制度逐步改进、不断完善，为更 有效地保护土地资源、促进经济持续健康快速发展、实现土地利用方式和管理方式 的根本转变，为促进国家的现代化、推进我国城市化和社会主义新农村建设都做出 了积极的贡献。 综观过去，我们可以自豪地说，过去的 20 年，是广大土地工作者艰苦创业、夯 实土地管理业务基础的 20 年，是我国土地管理事业不断开拓、不断创新、与时俱进 的 20 年，是土地管理体制、机制、法制不断完善，土地管理水平不断提高的 20 年。 取得这些成就，是 20 年来党中央、国务院对土地管理高度重视、正确决策的结果， 是 20 年来国土资源管理系统全体同志团结和谐、顾全大局、用心做事、共同努力的 结果。这里也包括了所有老领导、老同志、老专家的杰出贡献。可以说，没有老领 导、老同志、老专家在过去十几年的开拓、改革、探索和创新，没有他们的辛勤耕 耘和打下的扎实基础，就不可能有今天土地管理工作的大好局面。借此机会，我代 表部党组向从事地管理工作的老领导、老同志、老专家以及新闻界的老朋友们致以 崇高的敬意和诚挚的问候！ 同志们，“十一五”时期，我国经济社会将进入快速发展阶段，不断加快的工 业化和城市化对资源问题提出了新的挑战，合理利用和保护资源，促进人口资源环 境协调发展尤为重要。土地资源供需矛盾和围绕土地的利益矛盾将成为影响经济社 会发展的重要因素，缓解经济社会发展与土地资源的矛盾将是长期而艰巨的任务。 要保证实现到“十一五”期末我国耕地保有量 18 亿亩的规划目标，任务极为艰巨。 这是一个约束性指标，是一条不可逾越的“红线”。当前，土地调控中存在一些突 出矛盾和问题，主要是建设用地总量增长过快，工业用地低成本过度扩张，违法违 规用地、滥占耕地现象又有所抬头。我国城镇建设用地集约利用程度不高，农村宅 基地使用普遍超标，闲置、浪费土地、违法用地问题还比较严重，土地市场化配置 程度还不高，反映市场供求和资源稀缺程度的价格形成机制尚不完善，土地资源节 约集约利用的体制机制尚未完全形成。这些问题必须采取切实有效的措施加以解决。 国务院在发布了《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28 号）后， 最近，国务院再次研究制定加强土地调控的措施，文件已原则通过。这些重大决策 4 是新时期加强土地管理工作的指导纲领。当前和今后一段时期，土地管理就是要采 取更严格的措施，切实加强土地调控，重点在调整利益机制、完善责任制度、健全 法律机制等方面采取新的举措。新形势、新任务、新要求，我们的任务很重。中国 土地学会作为国土资源部门与科技工作者的纽带和桥梁，要广泛发动科技工作者， 围绕土地管理中心任务，紧密联系实际，加强科学研究，献计献策，进一步发挥好 科研支撑和参谋助手作用。当前，土地学会组织研究的主要方向和重点领域建议如 下： 一是加强土地利益机制研究。充分运用经济手段，调整利益机制，是今后土地 管理改革和发展的重要方向。在改革征地制度，如何确保被征地农民长远生计有保 障；规范土地出让收支管理，如何防止地方政府盲目“以地生财”、“寅吃卯粮”； 加强新增建设用地调控，如何有效发挥新增建设用地土地有偿使用费、城镇土地使 用税和耕地占用税作用；进一步理顺土地税费关系，如何制定实施不动产税等方面， 都需要用新理念、新思路作更加深入的研究。 二是加强法律制度研究。20 年来，土地法制建设取得了瞩目成就，但随着时代 发展，现行土地管理法律法规还有许多不适应的地方，需要修改完善。政策措施上 升到法律制度还要不断研究论证，接受实践检验。土地管理实践中还有大量的法律 问题，比如说，惩处土地违法行为，如何合理界定并追究经济责任、行政责任、刑 事责任方面，有大量的实际问题值得研究。再如完善责任制度等，地方各级人民政 府主要负责人如何对本行政区域内的土地管理和耕地保护负总责，具体考核和奖惩 方法，亟待研究。 三是加强管理体制研究。体制问题不等于机构问题，体制研究是关于整个管理 组织的结构、职能及运行效果的规律研究，通过完善体制，使政府有形的手与市场 无形的手更好地配合，达到更好的效果。当前整个国土资源系统正在深入开展“完 善体制、提高素质”活动，加强省以下国土资源管理机构的垂直管理体系、执法监 察和督察体系建设、基层国土资源所建设及进一步推进土地管理的政事分开、加强 干部队伍能力建设等方面，都有大量的理论和现实问题需要研究。 四是加强土地管理基础研究和科技创新。主要是通过科学研究和技术攻关，夯 实为土地管理服务的基础理论、基本技术方法，提供基础数据和基础决策依据。要 推进关键领域的、解决土地管理重大实际问题的科技创新。比如土地资源调查、评 价、监测、规划、保护、合理利用等各方面的理论创新和现代技术体系的研究，切 实为土地资源科学管理提供基础的和技术的支撑和服务。 同志们，土地管理事业任重道远，使命光荣。让我们进一步树立和落实科学发 展观，全面贯彻落实中央的重大决策部署，全面履行党和人民赋予我们的职责，依 法行政，严格执法，用心做事，为经济社会全面协调可持续发展，做出更大的贡献！ 5 邹玉川理事长在座谈会上的讲话 （2006 年 8 月 1 日） 各位部领导，同志们： 今天，我们老土地工作者、老专家和部领导聚集在一起，纪念《土地管理法》 颁布 20 周年，这是一件非常有意义的事情。去年年底，李元副部长、王世元副部长 参加了中国土地学会成立 25 周年座谈会。会上，李元副部长提出今年要组织《土地 管理法》颁布 20 周年纪念活动。学会按照部领导的指示和部里的安排，把纪念《土 地管理法》颁布 20 周年、总结土地管理经验作为了今年的重要任务。6.25 前后， 我们已组织了网上系列活动。今天，我们又组织了这次“纪念《土地管理法》颁布 20 周年座谈会” 。 之所以选择在今天举办这个座谈会， 是因为 20 年前的今天， 也就是 1986 年的 8 月 1 日，国家土地管理局正式挂牌成立，先进局长正式走马上任担任了第一 任国家土地管理局局长。而在座的许多同志，包括行政管理工作者和科技工作者， 都是当年与先进局长一起开创我国土地管理事业新局面做出突出贡献的同志。对土 地管理而言，8 月 1 日是一个值得特别纪念的日子。同时，我们也弃创造一个机会， 让部里的领导与大家见见面。部领导是非常关心老同志的，总弃找机会多看望大家。 今天三位与土地有关的部长也都来了。老同志们相互之间也可利用这个机会见见面， 叙叙旧，以利于身心健康，精神愉快。 1986 年 6 月 25 日，我国颁布了《土地管理法》，依据《土地管理法》，成立了 国家土地管理局。《土地管理法》的颁布和国家土地管理局的成立，标志着我国土地 管理从此步入了统一管理的轨道。随着形势的发展，《土地管理法》又分别在 1988 年、1998 年和 2004 年先后三次进行过修改，1998 年，国务院机构改革，组建了国 土资源部，土地统一管理得到了进一步加强。20 年来，随着我国改革开放的不断深 入，社会主义市场经济体制的基本确立，土地管理沿着依法、统一、全面、科学管 理的轨道不断完善，已逐步建立起适合我国国情的、严格的土地管理体制。运用土 地政策参与宏观调控，维护国民经济的平稳运行，是国务院赋予国土资源部门的一 项新任务，而近年来运用土地政策参与国民经济宏观调控，对维护经济平稳运行产 生了积极成效。特别是最近，国务院又批准建立了国家土地总督察制度。党中央、 国务院的这项重大决策意义重大，影响深远，反映出土地管理又进入一个新的发展 阶段。所有这些成就，都包含有大量不同时期、不同工作岗位的土地工作者的辛劳 在里面。利用本次座谈会的机会，我代表主办方，向在座的土地工作者，并通过您 们要全国所有的土地工作者，向全国的土地科技人员表示衷心的感谢和慰问！ 《土地管理法》贯穿着一条主线，这就是耕地保护。《土地管理法》出台以后， 6 虽然经过多次修改，但耕地保护始终是土地管理的核心。中央领导同志曾经多次强 调：“国以民为本，民以食为天。13 亿人口的吃饭问题，始终是我们一件头等重要 的大事。”中央领导同志也曾经多次指出：“任何时候都要立足于国内解决粮食问题， 这是我们的基本方针。”“十一五”规划提出，到 2010 年耕地保有量必须保持 18 亿 亩，这是经过十届全国人大第四次会议批准的一项落实性指标，是不可逾越的底线。 按此要求，未来五年全国可减耕地只有 3000 万亩。因此，严格实施《土地管理法》 ， 实行最最严格的土地管理制度，特别是切实保护基本农田，是我们面临的一项十分 紧迫而又十分艰巨的任务。我们应该进一步加强耕地保护体制、机制问题的研究， 以确保我国的粮食安全。 《土地管理法》对土地使用制度改革也做了明确规定，我理解这些规定是要以 市场机制为基础配置土地资源，最终达到节约集约利用土地的目的。我国经济正处 于一个高速发展阶段，经济发展需要土地，我们应该协调好经济发展和保护耕地的 关系。既要保护又要保障，就要注意采取一些措施，注意提高土地节约集约利用水 平。去年，我参加了政协组织的几次调研，发现我国节约用地的前景是很大的。现 在，我们的高新技术开发区一平方公里的工业产值，高的近 200 个亿，低的只有 100 万甚至几十万，差距是多少倍啊。所以说提高土地利用率的前景是非常大的，提高 土地利用效率应是我们今后工作的一个主要方向。 最后我弃说的是，中国土地学会成立于 1980 年 11 月，成立之初就为促进制定 《土地管理法》和实行土地统管积极发挥作用。而《土地管理法》颁布 20 年来，伴 随着土地管理事业的发展，中国土地学会自身也在不断发展，在开展学术交流、科 学普及、对外交流、继续教育等方面，取得了不少成绩，于 2005 年被中国科协评为 先进学会。中国土地学会之所以能取得这些成绩，是与历届学会领导的努力工作， 特别是与部领导的大力支持分不开的，在这里我也利用这次机会向各位部领导对学 会工作的支持和光临这次座谈会，以及历届学会领导的辛勤工作表示衷心的感谢！ 今天是八一建军节。在我们的土地管理队伍中，有许多转业军人，他们为我国 的土地管理事业做出了重要贡献。在这里，我也代表主办方向土地管理队伍中所有 转业军人表示节日的祝贺！ 这次活动得到土地勘测规划院的大力支持，是他们协办了这次座谈会，我也代 表与会同志们对他们的奉献表示感谢！ 谢谢大家。 7 王先进名誉理事长在座谈会上的讲话 （2006 年 8 月 1 日） 我们很难得有这么好机会，在这么好的日子，能看到这么多的老土地工作者， 我觉得心里非常高兴，我弃了半天，见到大家第一句话，也是我今天下午要发言的 核心的一句话就是：大家好！最近看到媒体和部里的领导讲话，都提到从 1986 年开 始，我们开启了中国现代土 地管理的新阶段。1986 年是很重要的一年，一是中央 7 号文件，二是《土地管理法》 颁布，一是国家土地管理局成立，当时有三件大事，标志着我们从 1986 年开始，已 经开始了土地管理现代管理的新阶段。 我们在座的同志就都是现代土地管理这个 大厦的奠基人。我记得在 1987 年时，有次开会一共有 30 多位同志在，当时我讲的 主要是机关建设。会后大家反映，王局长讲了一天的孔孟之道，和谐团结。现在 20 年后看这个提法还是对的，就是要讲团结。那时我就曾讲过，今后会证明我们在座 的三十多位同志，都是开局的元勋。我看了名单，现在在座的，可能有 10 几位，还 有 20 位到场，因为有的同志调离升迁了。就我们在座的都是开拓者或叫奠基人，又 是开局的元勋。我们在座的同志对土地管理事业做出了重大的贡献，历史是不会忘 记的。 从《土地管理法》颁布到现在，已经 20 周年了。这 20 年来，在国家土地管理 局的名义下有 11 年多，在国土资源部领导下是 8 年多了，一共是 20 年。简单分起 来，我的说法就是前十年、后十年。前十年是打基础，后 10 年是大发展。我们在座 的都是前 10 年打基础的 人。现在纪念这 20 周年，我们是打基础的人，这个基础到底打得怎么样呢？我们打 了多大的基础呢？我弃就是立了三根柱子，或者三根半柱子。第一根立起来的就是 建立了全国上下城乡统一管理的土地管理体制。现在讲起这句话，要回弃当时的历 史，确实是建立很不容易的，经过了艰难的斗争。现在看来，城乡土地统一管理是 对的。我们打下这么一个基础，一根柱子。 第二根柱子是什么呢？建立了以基本农田保护区为中心的耕地保护体系。 《土 地管理法》的核心是保护耕地。我们当时提出保护耕地，根据中国的国情是要开源 节流。我们国家土地管理局成立后，于 1987 年春天，在本溪开了第一个现场会的， 就是土地开发和复垦现场会。那里有个村，整个村庄搬迁了，搬到山顶上，然后将 废矿石倒在那个山沟沟里，再覆盖上疏土层，变成菜地，第一个现场会就是这样。 我们当时提出来要开源节流同时抓。后来，国务院成立土地开发办，我们就重点搞 了基本农田保护区，以它为中心的建立了一个耕地保护体系，这是我们打的第二个 基础。 8 第三根柱子就是建立了以土地出让或出租为主要内容的土地有偿使用制度。土 地有偿使用制度，改革开放以来，见诸于文件最早的是 1979 年，全国人大通过的 《中外合资经营企业法》，提出使用土地要征收场地使用费。第二年出台《中外合资 企业场地使用费管理办法》，从土地有偿使用来讲，这是最早的。后来搞了抚顺的土 地有偿使用试点，深圳开始土地有偿使用、收费。1987 年深圳的第一幅土地协议出 让和第一幅拍卖的土地，从土地有偿使用来讲这是不同性质的阶段性的一个跨越。 因为前面都是有偿使用，没有触及土地流动的问题，就是没有土地市场问题，仅仅 有偿收费。我们国家土地管理局 1986 年成立，我是 7 月 27 号到的北京，大约是 8 月 1 号开始正式挂牌办公，当时选这个吉日来挂牌办公。在 1986 年底，我就向国务 院写了个报告，要全国推行城市土地有偿使用收费制度。后来大概是 1988 年，突然 出台了一个《城市土地使用税》办法，在财政统一上出台的，我们觉得很奇怪，因 为费没有通过就出来个税。 关于建立土地市场、土地出租、出让这个问题，1987 年 2 月，当时谷牧副总理 主持召开外资工作领导小组会议，我是成员，参加这个会，他传达了国务院当时主 要领导，提出来是否转让一部分城市土地，收集一点资金，加快经济建设，让大家 讨论。在这会上我发表三条意见，大家都赞成，然后会议就决定国家土地管理局和 国务院法制局进行调查研究和提出试点方案。我们也提出来了要搞几个城市试点， 包括深圳、天津、上海、广州、厦门、福州。后面广州和天津没开展，其他城市都 搞了试点。讲到土地有偿使用和建立土地市场，我认为应该是从 1987 年，深圳第一 次是招标出让是 9 月份，12 月份拍卖，深圳是第一锤。这就是后来我们报告国务院， 国务院批准了几个试点，然后全国推广。后来的事就不说了，大家都很清楚了。我 们打下第三个基础，或者第三根桩子。 第四个还是有一根桩子，但是我们刚刚开始，要建立一个以先进技术武装的现 代化土地管理的手段。因为当时资金有限，我们是刚刚开始，一直干到现在。现在 就是不一样了，现在都是现代化先进技术武装的。这四根桩，或者三根半桩，我们 现在回过头来看，这二十年来我们干的事情是经过历史检验的，不能说自己说好， 或者自己是不好，自己判断是不算数的。现在这个先进手段是永恒的，这个不说。 那三根桩现在看，20 年的检验证明，这三根桩是打得是准确的，是牢固的，是不是？ 20 年后这三根桩还是没有动的，用我们的行话来讲，打桩的准确率，它是零误差， 或者也就是零点零六毫米误差吧，不管机构怎么动，怎么变，这个基础是一直延续 下来，而且不断地扩大。这就是我们那几年，或者 11 年，或者 11 年多，我们就打 了个好的基础。我们在座的当时二三十岁的同志，都是四五十岁了，当时四五十岁， 现在六七十岁，你们回头看我们当时干的事情，应该说干得是好的。这就是我们打 下的桩子，没有动过，很牢固，这样我们可以在将来我们走的时候，也觉得有点欣 慰吧。 这一段的功劳，我看在座的所有同志都是功臣，我也希望通过咱们这次座谈会， 通过你们，通过各种渠道，向我们全国的整个土地管理系统老土地工作者表示感谢。 我们当时最鼎盛时，号称是大概十几万、二十万大军，我们在座的同志都是首脑部 9 分，或者叫中央部分，或者叫中央一方面军。整个的大军在全国都为这个事业奠基， 为这个事业奠基做出了他们突出的贡献。回忆我们那个 10 年打基础的时期，我们还 树立一个好的作风，这我觉得我们也应该感到有点欣慰。第一个作风就是一种改革 创新精神。大家回弃一下，当时不就是改革创新往前干嘛，这里我就不多说了。第 二个是奋发向上的精神，干工作没有拖拖拉拉的，疲疲遢遢的，都是兢兢业业的， 奋发向上。第三个是艰苦创业的精神。当时有哪一个大学教授到我们这谈工作，谈 完我们请他吃饭，邹玉川同志、王光希同志都在，我们请他吃的什么东西，白菜豆 腐汤，这是我们土地局长的小食堂吃白菜豆腐汤，他感到很惊讶，说我在外面吃这 么多次饭，第一次吃到白菜豆腐汤，觉得很舒畅，艰苦创业的精神。还有一个精神， 我弃不得不提，就是紧密团结的精神，这种上下团结一致的精神，我看是值得我们 回忆的。 我记得弃我们过去说不论到哪里去，你只要拿出证件说，我是国家土地局的， 或我是某某省土地局的，如果遇到出了车祸故障，或路费被小偷偷了，找到那个地 方土地局都没问题，给你钱，拿着你就走，也不用打借条，'你能还就还，不能还拉 倒，这种精神，这种团结紧密团结，上下一致的精神值得我们欣慰的，这是一种真 情，我弃这个真情是永存的，真情是永恒的，这是怎么抹也抹不掉的。越到你老的 时候，越感觉到真情的可贵。这就是我们当时打基础时期的精神，是不是自吹自擂？ 反正我也不是吹我自己，大家都是集体。大家可以弃一弃，那种精神确实我觉得可 以回味。现在我们国家土地管理局这个名字是不存在了，现在不好说 20 周年，也就 11 年半不存在了，但是这个土地庙还是存在的，而且这个庙扩大了，扩建了，加了 一层，升格了，香火更旺了，权力更大了，事业更大发展了。这是我们老土地工作 者也感到很欣慰的。下面李元同志还要代表国土资源部来讲话。总的感觉就是前面 概括讲的，10 年打基础，10 年大发展，这个事业确实有大发展，我们做了很多的工 作，大量的工作。 我认为目前是一个大好形势，党中央国务院对土地管理工作从来没有像现在这 么重视过，现在对土地管理特别重视，对土地管理的作用也讲得非常充分，这对我 们老土地管理工作者，也确实是一种安慰。今天是纪念座谈会，纪念座谈会无非是 回忆过去，展望未来。展望未来我不好说展望多少，只能说我的希望，要利用这个 党中央国务院这么重视的大好机会，把我们土地管理事业再大大的向前推进一步。 现在已经是大发展了，在大发展的基础上再来个大发展。看到我们的事业发展了， 我们土地庙香火旺了，那我们还有什么要求呢，我们就没有什么要求了。今天我特 别感谢部领导的关心，据说孙文盛部长是很支持这次座谈会。 今天有三位副部长亲临我们这次会议做指导。我们虽然年纪比你们大，但是你 们来了我们心里特别高兴。希望在今后你们和现在搞土地管理的同志，趁着大好机 会，把土地管理事业，从一个大发展的阶段再来一个大发展。我就讲这么多，谢谢 各位。 10 纪念《土地管理法》颁布 20 周年网上访谈 为纪念《土地管理法》颁布 20 周年，中国土地学会和中国国土资源报社发起， 在人民网房产频道、搜房土地网等 11 家网站开展“纪念《土地管理法》颁布 20 周年系列活动”， 邀请了原国家土地管理局的老领导、国土资源部有关司领导和 专家，就《土地管理法》相关社会热点问题进行网上访谈， 总结土地管理经验， 宣传土地管理法规和政策，促进和谐社会构建，提高土地管理效率，进一步奠定 依法行政的基础。 土地有偿使用与房地产市场的宏观调控 访谈嘉宾：原国家土地管理局局长、中国土地学会名誉理事长 王先进 访谈主持人：人民网房产城建频道编辑 郭音龙 郭音龙：今年是《土地管理法》颁布 20 周年，很荣幸有这个机会给您做这样 一个访谈。您是国家土地管理局的第一任局长，当年的土地有偿使用制度改革应该 说是您一手推开的吧。您能介绍一下当时的背景吗？ 王先进：中国第一部《土地管理法》出台的背景是，全国耕地大面积减少，严 重威胁粮食安全和国家安全。因此这部法的重点放在严格保护耕地上面，并规定由 直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。当时的《土地管理法》 并没有土地使用制度改革的条款。但我认为，要管好全国土地，严格保护耕地，只 靠法律、行政的手段不行，还应有经济手段。国家土地管理局的同志都赞同这个观 点。于是 1986 年 12 月，就以局的名义向国务院报告，建议全国实行土地有偿使用 制度，收取土地使用费。从国家土地管理局来讲，城镇土地使用制度改革就算开始 了。 郭音龙：土地使用制度改革是在哪里试行的？当时具体做了哪几个方面的工作 呢？ 王先进：1987 年 2 月，国务院召开外资工作领导小组会议，我是外资工作领导 小组成员，参加了会议。主持会议的是时任国务院副总理谷牧同志，他传达了国务 院主要领导同志提出是否能转让一部分城市土地，收一些资金加快城市建设的意见， 让大家讨论。对这个问题我有些调查研究，并已经形成了一个思路。当时我提出三 条：第一，我们可以转让土地，但转让的是土地使用权，而不是所有权；第二，转 让的土地是有年期的，到时收回；第三，转让的土地要收费，也就是地租，这是国 际通行的做法。对这三条，与会者取得共识。会议决定责成国家土地管理局和国务 院法制局负责研究，提出报告。经我们与有关省、市研究，向国务院提出报告，建 议由深圳、上海、厦门等地先行试点，再逐步推开。国务院很快批转了这个报告。 11 要改革土地使用制度，碰到两个难题：一是理论问题。土地是不是商品，可不 可以进入市场，当时有严重分歧；二是法律问题。当时《宪法》规定土地不准买卖、 出租、转让。怎么办？理论问题，我们请专家讨论，意见还是不能统一。我说，土 地是不是商品先搁置一下，土地使用权可不可以进入市场呢？大家说可以。这样理 论问题就基本解决了。法律问题怎么办？经过召开多次专家会议反复讨论，最后确 定还是用国务院领导提出的“转让”这个词，但略加改动，国家出租土地叫“出 让” ，承租人之间转租土地叫“转让”。这个提法，大家都说可以。绕开“出租”这 个词，广东省、上海市地方立法的时候很顺利地通过了。但这也是有政治风险的。 后来全国人大、全国政协有些常委对此提出质疑，表示强烈不满。特别对出让土地 给外资企业，认为这是“卖国”，是恢复旧中国的租借地。并行使他们的法律权利 向国务院提出质询。为此，国家土地管理局代国务院起草了对质询的答复。我还到 人民大会堂接受常委们的质询，当面作答。经过反复工作，总算解决了。 经过一年多的试验，深圳等地土地使用制度改革试点取得很大成功。1988 年， 全国人民代表大会对《宪法》做了修改，删除了不准出租的条款。1990 年国务院颁 布了《城镇国有土地出让转让条例》。这个法规是对《土地管理法》的重要补充。 有了法律保障，全国城镇国有土地使用制度改革就比较顺利地进行了。 这里要说明，城镇土地使用制度改革并不是孤立进行的，它是全国改革开放大 潮中的产物。中央有关部门、各地有许多城市，对城镇土地使用制度改革也在进行 探索、研究、试验，是各方面合力推动的结果，也是在党中央、国务院领导下进行 的。任何一项社会改革都是社会发展、众力推动的结果。 郭音龙：当前城镇土地使用制度改革存在什么问题，应该如何进一步完善和法 制化呢？ 王先进：城镇土地使用制度改革初期，由于范围小，便于管理，问题不多，可 以说是健康的。随着改革速度的加快和土地市场的扩大，问题不断出现，几经整顿 取得一些效果，但问题并没有根本解决。从宏观上讲，由于相当部分地方政府违背 规划和计划、违反法律和政策，乱批乱占土地，致使耕地大量减少，严重威胁粮食 安全。即使按照“十一五”规划耕地减少数量（能否做到还难说） ，到 2050 年，全 国人均耕地保有量将不到 1 亩。人均不到 1 亩耕地，何以保障中等发达国家粮食需 求水平。 违法乱批乱占土地，征地——出让， “寻租”——“聚财”，严重违背土地使用 制度改革的初衷，引起人们对改革的质疑。当时制定土地使用制度改革法律时，为 了保障土地市场的公平竞争，我们借鉴香港的做法，土地出让采取拍卖、招标、协 议（因为有的项目没有拍卖招标的条件）三种方式。原设计协议出让的价格是以当 时的市场价格为依据，后来许多地方变成了“市长”、“书记”价格。于是腐败丛生， 造成市场极大的不公平，搅乱了土地市场秩序。 12 这里不得不说说“以地生财”的问题。香港人视土如金，寸土寸金。新加坡前 财政部长曾对我说：新加坡未利用的土地是国家最大的财政储备金。但改革初期， 我们许多同志则不是这样认识的。由于我们长期实行无偿、无期限使用土地的制度， 形成一种根深蒂固的观念，就是：土地不值钱，土地没有价值。这就使推动土地有 偿使用制度极为艰难。为此，国家土地管理局举办了多期市长班，解决这个认识问 题。通过市长班学习，有的市长说：原来土地这么值钱，这回可找到有钱的“妈” 啦！“土地是财富之母”啊！这是历史性、标志性的观念大转变。观念转变了，改 革就前进了。于是“以地生财”这个词就出现了。土地是宝贵资产，且具有增值的 特性，会源源不断地生出巨大财富。“以地生财”并不错，与之相关的“经营土地” 这个词也不错。反之，捧着金饭碗（土地）要饭倒是错的。问题是，“以地生财” 要取之有道，按规矩办。不能“见利忘义”，违法征地、卖地，进而“寻租”—— “敛财”。这就错啦！土地会生出巨大财富，国有土地所有者——国家不去“经营” 生财，别的用地者也会去经营生财。这是规律。现在有打着“以地生财”的名义， 违法“敛财”者，也有打着发展经济的旗号，把土地低价、零地价、负地价送人的 “败家”者。国有资产流失惊人，其中国有土地资产流失多少？有人说一年流失几 百个亿，也有说一年流失近千个亿。总之是很多。正反两面说明，土地是宝贵资产， 随着经济社会的发展会升值，不断地生财。“以地生财”不错，错在“以地谋财， 取之无道；见利忘义，违法乱纪”。用土地违法“敛财”要制止，将土地无偿送人 的违法行为也要制止。 检讨过去，我们的法律是有很多不完善，但二十年的经验证明，严格执法是关 键。 改革中的问题只能通过深化改革去解决。在严格执法的前提下，我认为，可以 采取以下措施： 第一，要改革征地制度。改现行的征用制为征购制，用城市市场平均地价（扣 除政府投入的城市基础设施配套费）征购农民的土地。征购土地的费用，要落实到 失地、少地农民户头，保障他们的生存和发展。村委会可留少部分作为土地发展基 金，并严格限制用途，以减少村委会和干部卖地的利益冲动。乡镇政府等更无权扣 留征地费用。今后应通过改革进一步明确农村土地产权制度。我认为，农民集体所 有土地应该是农民共有，所有权归农民，而不是村委会，村委会是土地经营管理者。 第二，全面实行土地有偿使用制度，土地出让和收取年租两种方式并重。行政 划拨用地，要严格限制在行政事业单位办公用地、军队的军事用地和公共公益基础 设施用地范围之内。除此之外，凡是没有实行出让、年租制的，包括存量土地，一 律实行出让或年租制。此举可通过建设用地全面普查和登记的办法进行。 第三，改革土地收益分配管理制度。土地收益一律纳入财政管理体系，取消 预算外管理。土地收益要拿出部分作为土地基金，专项管理。以遏制地方政府征地、 13 卖地的利益冲动。 第四，取消名目繁多的各种土地优惠政策。改革二十多年来，我国经济大发展， 已经有条件不必继续采用土地优惠的政策。实践证明，优惠地价政策弊多利少。比 如高科技项目，是否高科技难以评定，土地拿到手是否用于或全部用于高科技，难 以有效监督。不如生产出产品以后，再研究是否优惠。如要优惠，宁肯财税优惠， 因为它有调整的灵活性；不能土地优惠，因为土地有特殊性，出让期内可以增值， 改变用途也可以增值，如实行优惠，漏洞很多，难以管理。 第五，完善地价制度，建立以市场价格为依据的地价体系。土地市场公平，说 到底是取得的土地价格是否公平。因此必须以市场价格为定价依据，并根据各种情 况适当调整。但市场价格为依据不能动摇，因为在市场经济体制下，只有市场价格 为依据才能做到比较公平。完善地价制度的另一个关键是，无论什么办法，必须取 消“市长”“领导”个人定价的权利。 第六，完善法律、法规，进一步规范土地市场秩序。我国土地法律法规，总的 看，还是不多的，不适应土地市场日益扩大的需要。建议制订“土地规划、计划 法” ，强化宏观的法律控制；制订“基本农田保护培育法”，保障粮食安全，保住我 们赖以生存的“生命线”； 制订“地价法”、“土地登记法”和“土地检察法”，强 化微观的法律控制。最好制订土地大法——“土地法”。有法总比没有法好，能严 格执行更好。 郭音龙：您对当前房地产市场怎么看？您觉得土地在目前房地产调控当中应该 起到什么作用？ 王先进：目前房地产市场出现了很多让人担心的问题。房价过高，低收入居民 买不起，相当部分中等收入的居民也买不起，怨气很大。当前房地产市场的问题， 住宅价格高是核心的问题。 我认为，目前住宅价格高的原因，主要是住宅需求高于住宅供应造成的。住宅 需求，包括自住需求和投资需求。自住需求，有正常需求和过度需求（超大户型、 每户两套以上住宅），本地居民需求和外来居民需求。投资需求有正常投资和投机 性投资。还有旧城改造规模过大，盲目追求豪华型住宅而大拆大建等造成的强制需 求。需求大于供应还有住宅结构不合理等原因。需求量大，供给量少，价格必然上 涨。这是市场规律。 住宅供给不足，有正常原因（如住宅供地少或者结构不合理），也有非正常原 因。比如房地产商大量囤积土地，待机而建；大量囤积房屋，待价而沽。现在全国 有相当多的土地长期占着不开发（有人估计能用十年），也无人收回。 “国六条”出 台后，有的大房地产商说，我有土地，十年内没有问题。全国空置房比率居高不下， 有合理的原因，也有的是有意囤积。大量囤积土地和房屋必然有银行贷款支撑，也 14 无人过问。囤积土地和房屋，更加大了住宅供给不足。 住宅市场具有地域性特点，各城市、甚至城市内各区域之间难以余缺调剂。这 就为房地产商抬高、甚至垄断房价提供了条件。有的城市甚至为几个大房地产商操 控整个市场。有的城市一月之内、甚至一夜之间房价暴涨就足以说明。我国房地产 业一直是高利润产业。外国成熟的房地产市场，房地产商的利润一般为 5％～8％， 而我国一般在 15％以上，有的高达 50％以上。房地产业高利润或者暴利润是住宅 价格高的重要原因。 政府对房地产市场管理不善也是一个重要原因。全国及各地至今没有一个有权 威的房地产市场协调机构。有关部门形不成强有力的合力，甚至由于认识不统一而 抵消管制力量。总的说来，我们对房地产业管理是过于宽容的。如果对高利润行业、 且具有地区垄断性倾向的行业实行宽容政策，其后果是可以弃象的。 国务院及有关部门高度重视当前的房地产市场问题，连续出台“国八条”、 “国 六条”、“九部十五条”。这些措施中，主要是土地、金融、税收三大部分。如能得 到落实，定能取得效果。 按市场规律，房屋供给少于需求应该大量提供土地，建造房屋。但中国土地有 限，不能无约束的提供土地，房屋建设也不能无约束的消费土地，规定一定比例的 中小户型住宅并限定面积，是必要的。对超大户型、占有两套以上住宅的用户，采 取税收政策调控，以减少土地消费，也是应该采取的措施。当前除适当增加住宅用 地供应量，同时应采取强有力的措施彻底清理长期占而不开发的土地，使之投入使 用。城市占地要调整规划，人均占地要压缩到国家定额标准之内。 住宅不是一般的商品，是人的生活必需品。在市场经济体制下，贫富差距拉大 是不可避免的。即使国家采取措施降低住房价格，仍有相当比例的人买不起商品房， 这部分人必须由政府提供能够住得起的房屋。因此，政府在住宅管理上，必须实行 双轨制，买不起房的由政府提供廉租屋、廉价屋，买得起房的到市场购买商品房。 这应是我国的基本方针。过去没有把建造廉价房、廉租房提到政府职责的高度，是 国家的一大疏忽。这个问题解决了，商品房市场就容易管理得多。建议成立住宅局， 专门负责廉租屋、廉价屋的管理，并成立一些非营利、服务性的公司具体办理。廉 价屋、廉租屋由营利性企业负责办理漏洞很多，经济适用房的管理方法就可以说明。 目前采取的调整措施，有许多内容与地方利益冲突，必须有相应措施或机制调 整中央和地方的利益分配，否则“上有政策，下有对策”，调控的目的很难达到。 15 从保护耕地到土地的节约集约利用 访谈嘉宾：中国土地学会理事长、原国家土地管理局局长 邹玉川 访谈主持人：中国指数研究院土地研究中心总监 蒋云峰 蒋云峰：今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年，制定《土地管 理法》的一个重要目的就是保护耕地。随着中国经济的发展，为了适应新的形势， 《土地管理法》又经过了三次修改，加强了耕地保护的力度，在此期间， 《土地管理 法》在保护耕地方面总的思路有什么变化？ 邹玉川：《土地管理法》大的修改是 1998 年通过的, 1996、1997 这两年开始组 织修改《土地管理法》，实际修改的基础工作在 1997 年就已经完成了。这次《土地 管理法》修改量相当大，无论从篇幅上还是从内容上，法律规定的程序上，都进行 了重要修改。这个任务基本是在 1998 年之前就完成了。因为当时机构改革，之后才 提交人大审议通过。李元副部长当时主持的。整个土地管理法原来的稿子除了权属 方面基本变化不大，其他方面增加的内容是比较多的。 在耕地保护方面，特别是基本农田保护做了严格规定，比原来严格多了，这个 法律是世界上最严格的土地管理制度，而且新《土地管理法》近一步明确了“保护 耕地，合理利用每一寸土地” ，以法律形式把耕地保护作为基本国策。其他方面，包 括法律责任这些方面都比较多了，对违法用地等依照刑法处理，相应来讲，之前通 过的刑法就已经规定了三条违反土地管理方面的法律要进行刑事处罚，一条关于倒 卖土地，一条关于乱占土地，一条关于违法批地，这三条在这方面严格惩处。 在 1996、1997 年我们向中央汇报时，中央领导一致认为，从各个方面看，认为 严格管理土地在我们国家是非常有必要的，因为我们国家的国情必须要这样做，所 以我们汇报时，中央领导都非常肯定这个观点。当时还问我们世界别的国家有没有 判刑的，我说有，我说在埃及就有。中央领导对这个问题现在很重视，所以在立法 过程中也好，贯彻执行中也好，都有所体现。 《土地管理法》后来的修改都没有第二次修改范围广、幅度大。最主要是对耕 地保护方面确定了这些东西。盛华仁副委员长在座谈会上讲，法律通过后，在土地 管理方面起了不小的作用。现在比过去相对来说效力还是不错的。过去包括规划大 家觉得可有可无，现在放在突出位置。这部法律实施后，无论是耕地保护方面，还 是土地管理方面，在依法管理方面进了一大步。 蒋云峰：现在总思路会有变化吗？过去可能从整个体系来说主要是从法律上进 行管理，现在管理上会不会有其他的做法，如采用利益机制等，从其他方面考虑这 个问题？ 邹玉川：刚才我说修改《土地管理法》的内容比较广泛，其中包括征地制度的 改革。原来土地征用就是耕地，就基本思路上，土地征收跟征用分开也是大的制度 方面的建设，哪些是临时用地需要征用的，哪些是需要征收的，这将来细则出来以 16 后，从法律角度来说对我们土地严管都很有好处。 征收和征用虽然是简单的一字之差，其实差得很大，国家将会有具体的界定。 征用就是用用，用完要还，征收是权属发生了变更，一字之差是质的差别。现在利 益机制也建立了一些，如征收耕地占用税，新占用的耕地上交多少，上交比例增加， 这些都是利益机制方面的建设。 但是这个利益机制的建设可能还不足以有效的抑制扩展的势头，也就是说还没 有土地出让收益大。今天上午我看了一篇文章，有些人提出来将来是不是要由农民 自由处置土地资产，这是不行的。土地是两种所有制，一种是集体，一种是国家， 是公有制。但是有些人提出，集体土地集体处理，我认为这个办法不行，如果这样 纯粹利益机制限制的话，可能对保护土地没有利。农民将土地留给子孙耕，可是现 在哪有子孙愿意种地啊，这么多人考大学，最终目的是为了脱离土地。在经济发达 地区纯粹让农民处置土地资产，他给你卖可能卖完了。特别是随着经济发展，农业 是要扶植的，你不扶植它，纯粹靠市场的话，真可能把你毁了，所以我不赞成让农 民集体自由处置土地。现在看来，是政府为了土地赚钱，增加发展经济的力量，要 限制一下，但是如果农民出卖土地的积极性高起来可能会大大高于政府为了赚钱出 让土地的劲头。这样失去耕地的可能性的速度会更大更快，如果出现这种形势就很 难收拾了。 从我们国家战略、全局看，我们国家这样失去了耕地就意味着失去了生命， 蒋云峰：中国经济正处于一个高速发展阶段，经济发展需要土地，如何协调好 经济发展和保护耕地的关系？ 邹玉川：这是我们国家经济发展当中面临的客观问题，回答也得回答，不回答 也得回答。尽管我们国家人多地少，但是经济还是要发展，土地还是要供给，这是 回避不了的客观问题。所以现在国土资源部提出来，在保护耕地，特别是保护基本 农田的前提下要保障供给，所以既要保护又要保障，就得采取一系列措施。首先要 提高我们国家的土地利用率，严格说起来，我们国家的土地利用率是很低的——还 没有说浪费，浪费就更大了，去年说闲置的土地将近 400 万亩——对于土地利用率 来说，多数地区利用率很低，像有一些城市容积率是 0.4 左右，这样算大帐，提高 零点一个百分点，我们国家城市建成面积这么大，那效率是多少？而且这不是没有 可能的。根据现在经济发展的程度以及现在技术条件，提高容积率是完全有可能的， 这是一块。 第二块，我们国家农村建设用地，就是农民住宅建设用地，或者农村公共事业 用地，利用率也是相当低，一个是全部是平房，另外空置率很大。近几年我们国家 搞了土地整理，一个省份，光村庄土地通过整治就能出来几百亩。淮北地区 150 万 户将近 180 万亩农村建设用地，整个村庄平均一户一亩还要多，然后包括街道、胡 同，那里大有文章可做。再加上有一些城市的土地利用率已经退化，过去发展乡镇 企业也好，城市私搭乱建，这些方面的土地边边角角，只要整治，把破烂的厂房、 库房好好整理整理，就出来效益了。最近我常推荐上海江桥经验，很典型。我们也 连续出了三本节约利用土地的书，选的都是案例，第一本是谁给我们土地，在我们 17 修改土地管理法和 1997 年中央 11 号文件后，起了很大作用。这说明我们国家在提 高土地利用率方面是有相当可观的前景。 这就是节约集约利用土地和保护耕地的关系，节约集约利用土地就自然而然保 护耕地了。 另外是土地整理，土地整理比土地开发效果大得多，整理比开发前景要高。南 方一些地方土地一米以上宽的田埂是 1800 万亩，所以土地整理前景很大。像湖南、 湖北，这些地方很大的一片稻田一户人家，猪舍、鸡舍很散，一户就占一大片土地。 这样随着新农村的建设，把它按照规划逐步实施，促进了经济发展，改善了农村条 件，特别是从土地利用这个角度来说节约了很多。中国办法还是有的，关键是看怎 么去做。 现在不是正在搞新农村建设，其实这个问题在多年以前就已经实施了，就是没 有叫这个词，山东在十几年以前就搞农村土地整理，实际就是新农村建设。山东丘 陵地带，土地规划后村庄多半挪到山坡上，不要占耕地，然后政府贴一些钱搞公共 设施，再把老的宅基地腾出来一平整，一亩宅基地就可以出一万元的效益。如山东 的姜 10 元一斤，最贵 20 元，你看一亩宅基地能生产 1 万多啊。他们怎么做呢？山 东当时提出来，我画框框，你填空子，他把宅基地规划好，在哪儿盖房一块一块画 好了。你需要盖房子，你填我规划的空，根据能力选择怎么盖，盖什么样的，我出 几个样子，你觉得哪个好你拿钱来盖，这不是新农村建设吗？所以我们什么事情都 要联系起来看，不能把什么事情都孤立的看。我调研了这个事情后很感兴趣，而且 有一些村已经形成了这种状态，非常好。我也不逼你，我规划好了，你没有钱你还 在老地方住的，我不着急，你有钱了弃盖新房，那么就到我这新地方翻盖，我这里 基础设施条件比那好，至少基础条件设施省了，至少拉电线的钱省了，上水也省了。 当然最大一块还是少用土地，节约是最主要，因为再怎么增加，我们土地总量 是固定的，开垦的荒地也不多，整理出来的土地充其量也这么多，稍不注意，整出 来的土地一下就用完了，所以还是要提倡节约。我去年从政协角度做了一个调查研 究，前景还是很大的，各地也做了不少工作。我们到了江苏、浙江、上海，他们提 出了很多政策提倡节约土地。如按利润计算，一个平方公里产出是 200 亿与一个平 方公里产出 100 万，这绝对是两个概念。而我们现在都有，高新技术开发区一平方 公里的工业产值在 198 亿的地区有，一平方公里产出 100 万的高新技术区也有，差 距是多少倍啊。像亦庄的工业产出效率，前几年就很高，所以在土地冻结过程中还 是给他批了 20 平方公里，因此地还是要用的。西安高新技术开发区，这都是我亲自 去考察的，48 万平方米，工业用地差不多一平方公里税收收入就有 4 亿，商业收入 将近 10 亿。所以我说要在利用率上下功夫，这前景是非常大的。我知道有一个 30 平方公里的高新技术开发区只有水泥厂，每年十来亿产值，这怎么能行呢。所以提 高土地的利用效率是我们主要的方向，这实际上就体现了节约利用土地。好的开发 区比坏的开发区利润率增加几十倍。所以国家应该大力提倡提高土地利用率，保障 供给是保障这样的，而不是保障那些浪费土地的。亦庄开发区在冻结过程中给了 20 平方公里土地，这不是保障吗？ 18 关键要抓这个问题，节约利用要费一番功夫，确实要进行一些投入，你首先规 划要投入，你的平整、整理也要投入。我们讲科学发展观，要看长远，将来提高 60 倍利用率，你现在小小投入以后提高 60 倍，那是很少的投入，所以我们说要有长远 的、根本的、大局的观念。但实际相当一部分人还是看中眼前蝇头小利，说来说去 是观念，以人为本的观念不树立，再好的措施也没有办法施行。 蒋云峰：怎么样建立一个很好的利益机制，更好地保护耕地？ 邹玉川：我最近看了韩国一些资料，韩国征收不动产税相当厉害，但是韩国发 展还是很好。韩国也有它的毛病，不动产税一律征收的话，对于消费性的住房有点 不大公平，因为我购房是消费，不是为了拿它作为资本赚钱，也不是浪费。我的观 点是消费型的住房不应该征，但有专家主张是少征低征。按照标准，国家规定我不 超过一定面积的房子，那么不应该征，如果我再有一套房子，那么就拿钱交税。这 样利益机制就把住宅这一块调控住了，房价也调控住了，占用面积也调控住了，土 地就省了。 现在我国的经济增长方式正在由粗放型向集约型转变，我们土地节约利用离不 开整个经济转轨，就是由粗放型向集约型转变。整个经济转轨过来自然而然就平衡 了，所以最根本要贯彻科学发展观，要下大力气贯彻中央提出的战略方针。可以有 一些利益机制，但是真正从根本利益考虑好了以后，加以正确引导。 粗放经济不讲产出，不讲效益，最终衡量是财政收入增加多少。而老百姓收益 增加多少，企业利润是多少，这才是最关键的。经济转轨以后，老百姓收入增加了， 财税增加了，企业利益增加了，这样土地再叫它涨也不涨，再涨也浪费啊，所以要 与经济转轨结合起来。现在我们好就好在只要有人提出来，大家就跟着你去实践， 现在是我们党中央提出来科学发展观，我们还是要相信多数，包括多数的领导干部 去实践这个东西。在这样背景下加以法律限制，加强引导。 现在工业产出还有一个大问题，就是资本效率要比劳动力的效率高很多，可能 会导致一定程度的贫富分化。还有现在我们基本建设投资规模太大，这个经济增长 的方式要改变，这又归结到科学发展观，现在我们投资规模太大，对经济的硬拉动 太大。我不反对硬拉动，但是具体问题要具体分析。我这次出差走了一条高速公路， 我和司机说，这路成了我的专用道，跑了几十公里不见别的车啊，这样的路都在平 原上，我不是说不应该建，你缓几年建行不行。一个省有了将近两千公里的高速路， 其他还有一千多公里的二三级路，你修理修理，晚建不好吗，所以我们要转变发展 思弃。一条路就要占很多土地。像那条路，出了市没有多远就没车了，这路可以晚 几年修，而现在你修好了没有车跑，几十亿扔在那，还要养收费站。它一平方公里 能收 20 万就不错了，它没有运输量，其他辐射效应也没有了，促进经济发展也没有 了，有了运输量，公路辐射效应才出得来。 蒋云峰：现在国外也说，不这么硬拉动可能对中国经济发展有影响？ 邹玉川：但要有个度，我不是说硬拉动不行，要适度，你不拉动，GDP 没有一 定的比例，你消费不上去，形成通缩紧缩，大家就业也是个问题，要有度。就是怎 么样适合我们当前的中国经济和社会发展，这是大学问，都需要我们真正有识之士 19 经过周密考虑来决定。 现在中央政府大的战略性东西把握得很好，一个以人为本，一个科学发展观， 现在又提出分配公平，这都是得民心顺民意的。所以集约利用土地对于我们国家整 个经济的转轨很有好处。 从土地统一管理到严格的土地管理 访谈嘉宾：国土资源部政策法规司副司长 赵久田 国土资源部政策法规司法规处处长 魏莉华 访谈主持人：中国指数研究院常务副院长 黄 瑜 黄瑜：今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年，二十年间， 《土地 管理法》经过三次修订，国务院也于 2004 年下发了 28 文件，加强土地的严格管理， 在这期间，中国土地管理的体制、目标和制度又发生了哪些变化？ 赵久田：我们土地管理事业发展 20 年来，从第一部土地管理法出台以后，土地 管理事业的发展变化很大。我们 20 年来土地管理法的不断的修改和完善，一共进行 了三次修改，也折射了土地管理事业不断的发展和进步，同时我认为土地管理制度 的不断的发展、法制不断的完善，也反映了社会主义市场经济完善的历程，从计划 经济到市场经济整个变化过程。 首先，从 1986 年第一部土地管理法和 1998 年全面修订土地管理法的内容做一 个简单的比较，可以看出它的变化是很大的。第一，从原来法律规定保证建设项目 用地为主，转向以保护耕地为主；第二，从注重项目管理转向注重土地用途管理； 第三，从保障建设项目的征地转向要保护被征地农民的合法权益；第四，从用地单 位占多占少都一样，转到用地有偿，使他精打细算；第五，从滥占滥用土地的单位 和个人责任不明确，到滥批滥占土地有罪，这是 1998 年土地管理法规定的。应该说 用世界上最严格的措施管理土地。这个变化也体现了党中央国务院对土地资源的高 度重视，也体现了国家法制的进一步完善，体现了社会主义市场经济不断深入发展。 这个变化我是这么评估的。 其次，我弃简单说说新土地管理法实施以来它所确立的各项土地制度基本得到 了贯彻。 第一，土地用途管制制度。通过编制土地利用总体规划，严格限定土地建设用 地的范围、规模，各类土地事前的安排，通过严格的审批程序加以确立，用法律规 范的行使保证它得以实施。用途管制的核心内容是严格限制把农用地转为建设用地， 如果把农用地转为建设用地要经过很严格的程序，并且要付出比较大的代价。 第二，耕地保护制度。耕地保护制度里有几个方面：1、以法律的形式确定省级 人民政府的责任，要实现本省范围内耕地总量不减少，就是要保障省份内不管建设 占用多少土地，但要保障省内耕地面积总量不减少。2、对于用地单位来说，如果要 20 是使用耕地必须做到占补平衡，如果他没有能力，必须交足造地花费的成本。3、我 们单独设立了基本农田的保护制度，基本农田是耕地里的精华，是我们要确保的， 不能被占用的，是耕地里最重要的部分。我们在基本农田保护制度里已经有非常严 格的措施，占用一分一厘都要国务院批准，这是前所未有的，对此有些人不理解， 认为是国务院管的太细，占一点点地就得国务院来批，他是没有理解基本农田是不 许占，除了国家重点和省重点项目经过审批可以占用，其他一律不许占用，这个制 度的设立严格保护了基本农田。另外，我们也给了出路，存量土地不管用多少，都 可以由市县人民政府来批。 另外，除了这个耕地保护制度以外，还有征地制度，这应该是符合国情、符合 当前国家发展阶段的征地制度。过去我们老的土地管理法主要是考虑保证建设用地， 给农民补偿是比较低的，而且里面很明确的写不得超过多少，意思给农民的钱不能 超过多少，而不是说不能少于多少，这里面就有倾向性，这主要是从建设考虑的， 没有从农民利益考虑。 新土地管理法里面，有人光看到前面的倍数，虽然倍数提高了，但后面还增加 了有关的条款，就是要保障农民生活水平不降低。特别是 2004 年国务院 28 号文件 明确规定征用农民的土地补偿标准要达到生活水平不降低、长远生计有保障的标准， 应当说这个标准把土地按照市场价评估还要高，这就是我们国家对农民负责的态度， 我们当前征地制度应当说在世界上也是没有的，这个制度是从保证建设用地，以保 护农民利益为首要的考虑。 其他方面还有经济收益分配制度，这个制度也是我们新创立的制度，土地的收 益中央和地方三七开，中央不用还要返回地方，保障耕地的开垦、耕地质量的提高， 核心意思还是要保护耕地资金，不能全部拿去搞建设。 另外，我们还设立了违反法律用地批地处罚的制度，处罚最能体现国家对土地 重视的程度，过去用地从来没有追求刑事责任，现在哪个政府官员违法批地、哪个 单位违法用地，谁在那破坏耕地，都有可能追求刑事责任，这个应当说是世界上比 较严格的措施。 黄 瑜：目前《土地管理法》或法律执行过程中存在哪些问题？ 赵久田：尽管土地管理法规定了很先进的土地管理制度，但是也不能说把一切 问题都解决了，随着改革的深入，市场经济不断的完善，还会出现一些新问题，当 然我们还要继续研究，像 28 号文件一样，通过一些详细的操作性的规范来完善。 我们面临的三个问题归纳为以下几点：第一，宏观调控到位，这是中央提出的 土地管理工作的新任务，土地管理要参与国家宏观调控，这里一个是土地的闸门， 一个是银行贷款的闸门，这是国家对经济总量，从经济发展的速度、结构进行控制， 比如在土地供应上哪些行业属于鼓励发展的行业，我们在土地上有些优惠，如果哪 些行业国家认为过热或者有问题，我们可以刹紧闸门，在结构上也是，在地区平衡 上都可以通过这个闸门实现宏观调控的目的。 现在有些地方科学发展观认识还没到位，所以宏观调控他们总是认识不到，为 什么有些地方出了很多的问题，就像媒体经常说的，有的地方只注重只谋一隅，而 21 不谋全局，这样肯定会出问题。 第二，我们对三农问题认识不到位。尽管我们的法律、国务院的文件在保护农 民利益方面出台了很多严格的措施，但有些人总是把地方政绩和农民的合法利益对 立起来，主要体现在征地问题上，征地补偿不到位造成很多农民不稳定的因素，土 地是农民的根本，如果征走了他的土地，你要对农民负责，不能让农民出问题，这 是一个基本的要求。我们反复的强调，征用农民的土地不仅仅是把土地看成农民的 财产权，给多少钱就可以了，征地也不是简单的市场交易问题，28 号文件里说的很 清楚，我们要征用农民的土地要保障农民眼前有收入、将来也能生活，这个要求就 可以看出不是简单给一个补偿费的问题。我们感觉 28 号文件的规定有些已落实，但 有些还不能落实到位，这是农民在当前经济领域的地位问题。 第三，执法不到位。土地管理法规定了严格的用地审批程序，有些地方总是以 这样那样的借口不按程序办，甚至逃避审批，实际上并不是说我们的审批降低了工 作效率，增加了障碍，法律之所以设立这样的程序，当然是从全方位考虑，不是仅 仅为了用地方便。有些人认为征地程序复杂，就弃逃避，这恰恰是土地管理法规定 要采取最严格的措施管理土地，他弃用最方便的办法使用土地，这当然有冲突。 另外，我们要解决执法不到位这个问题，必须加大监督查处力度，最近我们部 里 5 月 30 号颁发的严格土地管理的紧急通知，又重申了许多法律规定过的措施，我 们过去法律执行不到位，有这样那样的原因，有体制上的原因，有管理的上问题， 核心问题还是一个利益机制问题。有些事情一方面通过宣传教育，另一方面还必须 加大监督和处罚的力度。最近部里根据国务院领导要求派出很多调查组，查处一批 大案要案，法律上有这样的依据，我们也有这样的责任、手段，但是往往在和经济 利益冲突的时候，有些地方查处的时候遇到阻力，这是我们要解决的问题。 黄 瑜：为什么中央的土地政策在地方执行中会有阻力呢？ 赵久田：虽然规范文件一般不会冲突，这在立法上是有程序的，下面的东西不 能与上面的东西冲突，法律规范方面冲突不会太多，但是上面的法律下面执行的过 程中往往走样，对他认为有利的他就执行，他感觉不方便的他就不愿意执行，这种 情况有一个地方利益问题。我们宏观调控是从国家整体利益考虑的，要考虑经济发 展的速度、结构，要平衡，对某个地方应该从全局考虑，对他长远利益才最有好处， 但是他从眼前考虑，为了政绩考虑地方的发展，他有可能不顾全局，如果其他地方 都这样做，就会造成大量的重复建设，也会造成很多的浪费。 黄 瑜：对于拆迁补偿或者耕地补偿不到位的做法，法律有没有一些非常明细 的措施，还是要另交给其他的法律体系办理？ 赵久田：征地制度法律规定的比较完善，比如说征地有各级政府、有不同的审 批权限，对于征地农民有知情权，他有对补偿疑义的申诉权，而且法律上有征地解 决的机制，现在有些地方搞的比较好，有些地方这个制度不健全，所以造成农民申 诉无门，另一方面政府对这个事情不能及时解决，这主要是个制度完善的过程，我 们将来建立裁决制度以后，对农民也好、对搞建设的单位也好，对他们都有好处， 总要有一个说理的地方，现在目前找法院，法院不受理，政府也没有一套机制来处 22 理，我们现在已经发了文件，而且我们在 2 年前就搞了试点，在重庆、安徽、湖南 都有一些试点，他们这些地方，这几年通过完善制度、通过实践，我们总结了一套 办法，也有很好的效果，我们现在正在向全国推广，法律上这方面的规范是有的， 国务院土地法实施条例明确规定有裁决制度，还需要地方进一步落实。 我们现在正在推行征地协调裁决制度，这个制度专门解决征地补偿中发生的纠 纷，按照土地管理法的规定征地的行为是强制的，对这个地能不能征不能起诉，如 果你认为补偿不合理通过征地裁决制度提出来，因为土地管理法 1999 年 1 月 1 号开 始实施，这项制度没有得到很好的贯彻落实，导致了大量的因征地补偿引发的纠纷， 我们部里从今年年初开始就一直要求各地推进这项制度。 这个制度的核心以协调为主，重在协调，如果在征地补偿过程中发生纠纷了， 拟定征地补偿方案的上一级政府协调，协调就是一个调节的过程，双方当事人经过 反复的协调，达成共识，使征地能够顺利的进行，我们在三个地方搞了试点，湖南、 重庆和安徽，这三个试点也取得了很好的成效，这个制度建立后很多纠纷通过协调 就解决的，也不会上访、复议，基于这样我们把这项工作作为一项重要的工作，要 求各级国土资源管理部门在年底之前把这个制度落实到位，这个就是征地中存在问 题解决的重要措施，就是把征地的渠道畅通，这样就可以避免不必要的纠纷。裁决 制度是一个程序、标准，我们部里专门有研究组在研究，也有一些地方做试点，比 如补偿标准有的地方按照综合年产值计算，有的地方是按照区片价。 另外，我们 28 号文件规定，补偿标准要达到当前生活水平不降低，长远生计还 要有保障。当前生活水平不降低，就是他现在干什么还能干什么，比如他原来种地， 不能种地要有就业的地方，长远生活有保障，就是让他失去土地以后，将来还会有 别的收入来源。比如我们有些地方征用土地以后，另外再给他返回一部分土地，当 然得有条件，比如在城市周边地方可以让他搞个商店、搞个其他经营场所等等获取 稳定的收益，或者他现在的房子可以出租，所谓长远生计有保障，就是他能有一个 稳定、长期的收入来源。 被征地的农民大多数位于城乡接合部，这个地方征地发生量比较大，如果全部 融入城市，那就要按照城市居民来管理没有问题，如果还是农民，我们和现在劳动 社会保障部也在研究，也要给他们建立社会保障，将来他们要退有所养，病有所医。 黄 瑜：我们做了一些土地的调研，发现很多用建设社会主义新农村的口号下， 占用农民的宅基地，怎么看待这种做法？ 赵久田：在这方面有些地方确实出现很多问题，据我们调查，经济比较发达的 地方，农民还是愿意搞新农村建设，搞完后生活条件改善了，生活质量提高了，没 感觉什么不方便的，我们说搞新农村建设起码有四条标准，第一农民愿意，所谓农 民愿意改造这个村子，必须经过村民代表大会，或者全体村民会议，三分之二之上 的人通过决议，通过新农村改造的方案，才能改造；第二，这个地方在集体经济上 必须有一定的实力，经济上有这个条件，旧村改造不可能让农民来拿钱，集体要有 实力才行；第三，这个地方一定要有市场，所谓市场就是农民有新的就业门路,通过 新农村建设，就是说它建设完了以后，比如它搞了工业、商贸等等，增加了就业机 23 会;第四,要符合土地利用总体规划，并且要有一个科学合理的村镇建设规划。通过新 农村建设可以提高农民的收入水平，就像中央领导说的，新农村建设绝不是盖个新 房子，首要的就是通过新农村建设提高农民的收入水平，创造了新的就业机会。在 农村宅基地问题上怎么样加强管理，保护农民宅基地的合法权益，会出台一些新措 施。 黄 瑜：宏观调控后大家觉得由于招拍挂的原因土地价格比较高，有些人提出 来要搞协议招标？ 赵久田：这个价格不是谁定的。这是有些房地产商拿便宜的土地拿弃了，走后 门拿不着地了，他就有意见了，跟大家都平等他怎么能赚钱呢？我们部领导也提出， 房价的虚高，不是土地拍卖造成的，协议拿地的房地产商绝不会比招拍挂拿地把房 子卖得便宜。 魏莉华：我们普法宣传做的比较好，一直是司法部的先进典型。 赵久田：我们也不是说宣传没有什么问题了，确实还需要在这方面多做工作， 通过各种媒体包括网络宣传土地管理的法律、政策。 黄 瑜：最近听说闲置两年的土地要收回，是不是说明国家要加强《土地管理 法》的执行力度？ 魏莉华：闲置两年的土地要收回 1994 年土地管理法就规定了。 赵久田：但现在有一个问题就是执法不到位，法律本来有这么一条，过去没这 么办，现在又重申一下。 征地制度改革中的热点难点问题 访谈嘉宾：国土资源部耕地保护司司长 潘明才 中国土地勘测规划院副总工程师 张晓玲 访谈主持人：人民网记者郭音龙 郭音龙：今年是中华人民共和国土地管理法颁布 20 周年，20 年间我国的土地 管理日趋科学和规范。但是，无可否认的是目前在征地方面还存在很多纠纷，您认 为目前的土地征收工作中难点在哪里，矛盾主要体现在哪些方面？ 潘明才：土地征收，是指国家为了公共利益的需要，把农民集体的土地征为国 有的过程。建国以来，我国出台了《国家建设征用土地办法》，1982 年改为《国家 建设征用土地条例》。1986 年我国颁布的第一部《土地管理法》中将相关规定进一 步完善了。随着社会主义市场经济的发展，征地制度越来越不适应新形势的要求。 目前，征地问题确实很突出，已经成为社会普遍关注的热点。 改革开放以来，我国工业化、城市化的进程不断加快，不可避免地要征收农民 的土地，尤其是我们国家的一些基础设施建设、城市发展，肯定要占地。我国国民 经济发展取得的成绩世人瞩目，土地是功不可没的，农民作出了突出的贡献。 24 土地征收最大的难点是如何对被征地农民进行合理补偿和妥善安置。补偿安置 问题是当前最突出的问题。 张晓玲：计划经济时期，非农建设都是国家安置，被征地农民可以进工厂就业， 转为城市户口，待遇好，没有后顾之忧。但这些安置方式已经不适应新的形势。目 前的安置方式，主要是货币安置，被征地农民失去了生产资料，有限的安置补助费 很快就花完了，如果没有稳定就业和生活保障，将面临很大的生存风险。 潘明才：土地是农民的命根子，从农民来讲，并不希望把地拿出去，这个问题 在一些地方农民反映得比较多。但从发展经济来说，又需要征地。而征地本身又是 一个强制性的政府行为，农民不得不服从。这是一对矛盾。从现在的情况看，相关 政策在各地并没有完全落实，很多地方政府领导还是弃多占地，多拉项目，来促进 地区经济的发展，这就加深了这种矛盾。我们现在也特别关注这个问题，经济要发 展，但是要处理好发展与保护好农民利益的关系。 郭音龙：但是我们的城市发展建设需要征地，农民的土地肯定是要征的，那么 这个矛盾没有办法解决吗？ 潘明才：近几年，中央政府对保护被征地农民权益问题十分重视，2004 年底出 台了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》 （即国务院 28 号文件），提出征地 补偿要保证被征地农民生活水平不因征地而降低，长远生计有保障的要求。如果地 方政府能够切实贯彻落实好这些要求，被征地农民的生计问题将会得到很大的改善。 郭音龙：您刚才也谈到了征地补偿偏低的问题，那么这个补偿的标准是怎么定 的呢？ 潘明才：现行法律法规对征地补偿标准有明确的规定。按照《土地管理法》的 规定，征地补偿包括土地补偿费和安置补助费，是分别按照被征土地的前三年平均 年产值乘以若干倍来确定的。现在亩产值一般也就是八、九百元钱，有的是一千元。 如果按一千元算的话，乘以 30 倍，就是 3 万块钱，这 3 万块钱，只相当于公务员一 年的工资。假如被征地的地方是人均一亩地，意味着一个人能得 3 万块钱，如果这 个地方是人均半亩地，那就是两个人分 3 万块钱。而且这是一笔死钱，只能解决短 期内的生活问题，这就存在安置的问题。假如农民年轻力壮能找到工作还好，假如 是五六十岁，没有工作，就没有经济来源了。 《土地管理法》颁布 20 年来，法律规定的征地补偿费的倍数是逐步提高的。1998 年修改的《土地管理法》规定，征地补偿最高可以达到亩产值的 30 倍。2004 年， 国务院根据现实情况，在国务院 28 号文件中，对征地补偿的问题提出了新的要求。 就是现在提出的两句话“被征地农民生活水平不因征地而降低，长期生计有保障” ， 这是一个基本的原则。 郭音龙：但是这个很宽泛。在实际的操作过程当中，有没有一个实施的细则。 潘明才：各地根据当地具体情况，对征地补偿的具体倍数及相关安置政策都有 不同程度的具体要求。至于这两句话怎么衡量，我们也在研究。对于被征地农民来 25 讲，由于有征地补偿费，在土地被征收的初期，他们的生活水平一般不会降低，有 的甚至还有一定程度的提高。但是这笔钱时间不长就花掉了，生活水平也会随之而 下降。这里，关键是就业问题，让就业年龄的人有稳定的就业，并建立相应的社会 保障体系。很多地方在这方面进行探索，而且已经取得了一些经验。 虽然法律规定征地补偿标准是按照被征土地前三年平均年产值的若干倍数来计 算，但在征地工作实践中，不少地方已经突破这一规定，尤其是城市郊区，年产值 的概念已经很淡化了，特别是以土地区位为主要标志的区片价应运而生。原来是一 些试点城市在尝试这么做，我们感到这样做比较合理，现在这些做法已经被吸收到 国务院 28 号文件之中。去年以来，全国各地都在开展制定征地的统一年产值标准和 征地区片综合地价。 由于各地经济发展水平和经济实力不同，一些地方征地补偿标准还不能完全满 足农民的所有要求，征地补偿标准需要按照地方经济发展水平逐步提高。当然，合 理补偿和妥善安置，是政府的责任，如果按法定最高标准仍然不能保持被征地农民 原有生活水平，地方政府还可以用土地出让的收益进行补贴。 张晓玲：按照国务院 28 号文件的要求，土地补偿费和安置补助费的总和达到法 定上限，尚不足以被征地农民保持原有生活水平，当地人民政府可以用国有土地有 偿使用收入予以补贴。这意味着，征地补偿安置费用的总和是可以超过法定倍数上 限的，不足部分政府应当以国有土地有偿使用收入来补贴。通过这个途径，被征地 农民可以在一定程度上分享土地增值收益，分享工业化和城市化的成果。 郭音龙：现在土地征收过程当中，会不会出现补偿款被截留现象？ 潘明才：有些地方存在这种现象。2004 年，按照中央的部署，国土资源部会同 监察部、农业部、劳动和社会保障部、审计署开展了清理拖欠征地补偿费用的专项 工作，到 2005 年 1 月，全国共偿还历年拖欠农民的征地补偿费 175 亿多元。为防止 征地补偿费用被截留，各地也采取了很多的措施，比如有的地方国土资源部门直接 把补偿费划到农民个人的帐户等。 针对这些问题，国土资源部提出了征地管理工作“四个必须”的要求：一是征 地工作必须严格执行土地利用总体规划和年度计划，二是征地必须充分征求被征地 农民对补偿安置方案的意见，三是必须在征地补偿安置费用足额到位后才能动工用 地，四是必须公开征地程序、补偿安置费用标准及使用管理情况。 郭音龙：如果征地工作确实是按照这“四个必须”来做的话，农民在土地征收 问题上应该有自己的发言权的，但目前的情况似乎并不是这样。 潘明才：按照现行《土地管理法》，征地审批之前是没有协商程序的，公告也是 在批准后才实施的程序。现在按照国务院 28 号文件的要求，征地审批之前要实施告 知、确认、听证等程序。告知、确认、听证的资料都要作为用地报批的必备要件， 这是今年 5 月 30 日国土资源部《关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》明确要 求的。我们还要通过研究和试点，进一步改进征地程序，让农民对征地有参与权和 26 申诉权。中央提出的要求，地方实施还有一个过程。 郭音龙：刚刚我们围绕征地补偿问题谈得很多，针对长远的生活保障这方面， 目前是什么情况？ 张晓玲：对被征地农民的安置政策，现行法律基本没有具体明确的规定，仅在 《土地管理法》第五十条规定，地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济 组织和农民从事开发经营，兴办企业。根据国家有关部门的调查，被征地农民就业 困难很大，失业率在 30%以上，即使实现就业的，也大都是极不稳定的就业。这就 需要建立相应的社会保障体系。近年来各级政府都在探索这个问题。目前，已经有 十多个省级人民政府出台了相关文件，建立被征地农民基本生活保障制度。 潘明才：很多地方征地过程中，尽管有的补偿费给得不少，但是农民就业遇到 困难，还是不能解决他们的长远生计。有的农民把这笔钱挥霍掉，有的农民盖房出 租，但并不一定能租出去，最后这笔钱花了，也没有收益，造成很多问题。这方面 需要政策的引导。 张晓玲：目前各地征地安置也探索了很多方式，除了给被征地农民建立基本生 活保障制度之外，不少地方、特别是城乡结合部和经济较发达的地区，采用留地安 置方式，也取得了较好的效果。 郭音龙：国土资源部会采取哪些法律的手段来促进地方政府科学地征地呢？ 潘明才：如果依法合理用地，目前法规是比较健全的，主要问题是一些地方违 法现象还比较严重。国土资源部正在加大执法力度，对一些重大的违法案件进行查 处。 郭音龙：现在虽然在征地过程中存在不少难点和问题，但是相信随着改革的推 进，问题会一步步解决。那么您对于将来土地征收的情况有一个什么样的勾画呢？ 潘明才：作为国务院主管部门，国土资源部十分重视征地工作中存在的问题， 于 1999 年开始前期理论研究，并于 2001 年、2002 年先后在 12 个省的 19 个城市启 动了两批征地制度改革试点，取得了显明的成效推进征地制度改革，需要采取积极 稳妥的方式进行。就改革的内容而言，主要有四个方面，一是征地范围，二是征地 补偿标准，三是征地安置政策，四是征地程序。现阶段的改革重点还是补偿、安置 和程序方面。就征地补偿标准来说，近几年也是在逐步提高。随着国家经济发展水 平的提高，还将切实维护被征地农民的权益，使他们原有的生活水平不下降，长远 生计有保障。中央提出社会主义新农村建设，也是考虑到我国工业化、城市化发展 到一定阶段时，谋求城乡协调发展、建设和谐社会的要求。在这样的背景下，对被 征地农民的补偿将要逐步地提高。 现在的征地补偿基本上是政府定价，政府综合考虑各方面情况进行测算，公布 补偿标准。但就征地补偿的目标模式而言，应该是按照市场的供求关系，通过评估 来决定。但是目前还难以做到。就征地安置来说，今后的目标是建立城乡统一的就 业和社会保障体系，被征地农民应该享受和城市居民同样的待遇。 27 土地利用总体规划修编中的热点难点问题 访谈嘉宾： 国土资源部规划司司长 胡存智 访谈主持人：人民网房产城建频道编辑 郭音龙 郭音龙：为什么现在要进行土地总体规划修编？修编大概几年进行一次？这次 的修编和以前有什么不同？ 胡存智：对土地总体规划进行修编首先是规划的性质决定的。任何规划都期限， 土地利用总体规划也不例外。土地总体规划是对未来社会、经济发展进行预测，并 在土地利用上做出的预先安排。这个预先安排有可能与实际是符合的，也可能是不 符合的，但无论如何，到一定时候土地利用总体规划都要随着经济、社会的发展、 用地状况的变化进行重新修订。修编一般是五年一次，外国也有两年一次的。 以往土地利用总体规划修编与国家五年计划不是同步进行的，现在我们尽量把 两者结合起来同步进行，这样有利于规划的衔接。 这次除了是定期的修编以外，更重要的是我们国家经济形势发展的需要。目前 的形势是，我们国家经过将近二十年的高速发展，到了今天，人均 GDP 水平已经超 过了一千美元。中央在时提出科学发展观，要用科学发展的路子走新型工业化道路， 走健康城市化的道路，走社会和谐、环境友好的道路。这些要求，这么多目标，这 么宏伟的设弃都无一例外都要落到土地上。对土地的统筹安排、协调布局就提出了 新的要求。我们既要保证有足够的粮食食品安全空间，又要保证有足够的建设发展 空间，还要有足够的生态屏障空间，这就需要协调，而不是各说各的需要。必须是 在资源制约的国情条件下，用有限的土地资源来解决发展问题。 这次修编就是要解决发展中的问题，解决科学发展观怎么落实到土地上的问题， 最终解决中国的可持续发展问题。 郭音龙：国家在耕地保护上有底线吗？ 胡存智：有底线。但国家耕地保护的底线不是固定，随着人口的增加、农业生 产力的提高会发生变化。目前从国家粮食安全的角度出发，耕地应该是 18 亿亩多一 些，但也不是把 18 亿亩全都种满，而是保持一定的播种面积就行。现在耕地出现的 问题，并不是说耕地少到维持不住粮食安全了，主要是农业上的播种面积没有保证。 当然耕地面积是必须保证的，因为不可能说有多少地就种满多少，这样就一点战略 空间都没有了。耕地是战略资源，不能一点余地也不留，当然也不需要无限地多。 至于其他方面发展用地的需求增加，应看作是经济发展带来的好现象。关键不 是不让各方面发展用地，而是要这些发展不能过多的占地。因为国土面积就 960 万 平方公里，如果谁都多要地，那么土地就不够用了。现在我们掌握的各行各业提出 来的用地需要是大于国土面积的。这就说明了：发展要建立在节约、集约用地的基 础上，浪费、圈占土地是没出路的。因此，这一轮规划修编的突出特点就是要统筹 好农用地、建设用地等各类用地的规模。 28 郭音龙：在统筹当中有没有一定的标准，比如说哪些用地是可以多给一些，哪 些用地是必须严格控制的。 胡存智：应该是有的。规划对每一类地的要求都不一样，比如说耕地，必须要 加大保护力度。当然，其他农用地也要保护，比如说森林。但也不是说耕地、林地 越多越好，从规划的角度来说，除了必要性外，还存在可能性的问题，不能弃要多 少就会有多少。我国有五千年的农耕史，能垦殖的地方都垦为耕地了。因此，尽管 非农建设、生态再造不可避免地需要占用一些耕地，但也不是把耕地大量变成建设 用地、林地。同时还有很多荒漠、沙漠、戈壁、雪山等未利用地，也是重要的生态 屏障不能随意变成其他地类。另外草地也需要保护。至于建设用地，随着经济活动 强度的增加，人们互相之间的交往增多，需要更多的基础设施用地，这是必须的。 但在增加基础设施的时候，也不应浪费土地。为此，一方面要保障基础设施用地， 另一方面还要节约、集约用地。现在不存在限制基础设施用地的问题，而是存在不 节约用地的问题。第三是城镇用地问题，随着城镇化水平的逐步提高，城镇建设用 地规模还需扩大。我们要制止、要管住的是城镇吸纳人口、集聚产业的能力没增加， 但占地面积却大大增加。这是我们不愿意看到的，也是我们反对的。我们提倡的是： 城镇规模的扩大和吸纳人口的能力要同步，这样才能够构建一个健康的、节约用地 的、中国特色的城市化发展格局。我们反对的是城市规模盲目扩大，特别是贪大求 洋，我们支持健康的、集约用地的、宜居的城镇发展。 郭音龙：具体的房地产的用地呢？会不会控制？ 胡存智：房地产的用地，其实并不是社会上传言的要控制它，因为衣食住行是 城镇中占很重分量的方面。虽然这个问题并不是我们规划中的问题。但是从我们土 地政策来说，并没有对房地产用地的总量规模进行过多的控制。因为我们每年供给 的城镇建设用地中，完全是当地政府可以根据市场的判断来提供房地产用地的。因 此不存在房地产用地控制的问题，是足够的。现在我们所有的供出的土地总量里面， 房地产用地不会超过 40％。所有城市建设的规律都是这样，别看城市这么大，真正 盖房子的地不需要多少。其他大量的是基础设施，街道、办公楼、工厂，这在规划 中有一个比例关系，不是百分之百的，不是给你一百亩地，一百亩地都用来盖房子。 好多人说地荒其实是误导老百姓。 郭音龙：目前规划修编当中存在什么难点？应该如何解决呢？ 胡存智：难点就是大家都弃多要地，还没完全形成落实科学发展观，统筹协调 用地的观念。刚才说过，各行各业都觉得自己的方面要多发展、要加强，而加强往 往最直接的体现就是多要地。开玩笑说，现在是圈地深入人心。看看各种规划，各 个行业都考虑要多少地，或多少项目，实际隐含多用地。这就是这轮规划的难点！ 只有把各类用地都协调好了，才能可持续发展。道理其实很简单，如果国土上的地 都是耕地，那就是农业国。如果大量是道路，那就是浪费。如果全部是城镇，那就 没有宜居环境。但如果全是生态地类，那我们就会回到洪荒时代。如何协调？这才 是最难的，也是国土资源部最难做的事情。 现在虽然大家还是有意识的多要地，但是有一点是很好的，就是都拥护科学发 29 展观，觉得确实应该统筹发展，观念毕竟已经开始转变了。尽管说出来的东西还没 有转变，但是深层次的东西已经发生微妙的变化了。各方要地只是为了自己工作便 利一点，用的时候方便一些，但面临用地矛盾时，各方在科学发展观上还是有共识 的，还是愿意集约用地的，这也是我们感到比较欣慰的，大家都统筹在科学发展的 观念之下，一切就比较好办了。 郭音龙：现在的工作主要是在技术层面还是观念层面做工作？ 胡存智：首先要达成共识，土地利用总体规划就是土地利用的共同纲领，首先 认识要统一。第二，我们在规划中贯彻三条，第一条，就是要以耕地保护为前提， 不保护耕地这个规划就不用做。第二条，是以建设用地为重点，就是重点安排好建 设用地，建设用地在整个国民经济发展中占着举足轻重的地位，应该重点安排。第 三条安排好建设用地和安排好耕地等地类的核心是集约、节约用地，各行各业用地 都不能铺张浪费。这样的话，我们国家就可以发展得比较好。所以这次规划我们从 这三个方面做，目前这个事情处理的比较好。 郭音龙：在这次规划修编当中采取什么样的方法来保障规划的科学性和可操作 性？ 胡存智：保证规划的科学性首先是科学的方法，整个规划修编工作的过程我们 主要贯彻政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策。规划也不是一个 单位在做，必须是专家领衔，就是保证科学性，就是要有高水平的专家，这次专家 就聘请了院士、高级专家的群体，上百人的队伍。对重大问题，由专家领衔进行研 究来明确方向。第二个是部门的合作，国务院 16 个部门共同来研究这个问题。同时 我们在征求意见的时候涉及到几十个其他部门，各个行业都听取意见。公众参与就 是广泛地听取公众的意见，在报纸、网络上听取大家的意见，尽管规划的东西比较 宏观，但是也有很多人感兴趣。最后是科学决策，经过这些过程以后，通过层层的 咨询、研究、论证，最后由国务院来正确决策，保证规划的科学性。科学的观点， 科学的指导思弃，科学的操纵程序，最后是科学的计算和技术处理，这些都保障了 规划的科学性。 怎么实现可操作性呢？这就是跟各地都保持密切的接触，及时了解和收集各地 的实际情况，不搞全国的一刀切，根据各地的情况分别处理。比如全国 30 个省就在 统一的原则上有 30 个处理办法。比如说东部、中部、东北、西部，在这些规划当中， 我们把全国划成这四大区，在这 4 个区里面我们又进一步分为 9 个不同的区域。这 样就把中国的土地利用问题分成了不同区域来不同的处理，政策上也不一样，这样 就使得规划的可操作性更符合当地的发展需求、资源状况。比如说人均耕地，后备 资源，还有幅员的大小等等都结合起来，要做到发展的可持续性。 30 不动产统一登记中的热点难点问题 访谈嘉宾：国土资源部地籍司司长 樊志全 中国社科院法学所研究员 孙宪忠 访谈主持人：人民网房产城建频道编辑 郭音龙 郭音龙：今年是《中华人民共和国土地管理法》颁布二十周年，而今年也将《物 权法》列入 06 年立法计划。在《物权法》中有一个很重要的方面就是关于不动产物 权登记制度。什么是不动产登记？目前我国的不动产登记工作是如何进行的？ 樊志全：要弄清楚什么是不动产登记，须先弄清什么是不动产。对于什么是不 动产，在实际生活中，人们有不同的理解和认识。有的认为不动产就是房地产，仅 包括房产和地产；有的认为不动产是指土地及其附属物，包括定着在土地上的建筑 物和构筑物以及附着在土地上的林木、草等孳生物、种植物等。一般来说，不动产 指的是土地及房屋、林木等地上附着物。物权法最主要的调整对象就是不动产，但 是《物权法》草案目前没有对不动产的概念作出明确规定，这是需要加以补充完善 的地方，否则势必将影响其贯彻实施。 关于不动产登记，一般是指国家登记机构根据权利人的申请将有关申请人的不 动产物权的设立、变更、转让和消灭事项记载于不动产登记簿的活动。不动产登记 是世界各国民法中不动产物权的一种法定公示方式。在我国，不动产登记不仅是不 动产物权的公示方法，而且是也是国家进行不动产管理的重要措施。 根据我国《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《森林法》、《草原法》、《农村 土地承包法》等法律的规定，目前我国的不动产因管理部门不同而由不同的部门负 责登记。目前国土资源部门负责土地登记。到 2005 年末，全国国有土地使用权累计 初始登记发证 3493 万本，覆盖率达到 85％；集体土地使用权累计初始登记发证 16451 万本，覆盖率达到 73％，集体土地所有权累计初始登记发证 118 万本，覆盖 率达到 51％。我国的土地登记覆盖面不断扩大，为保护土地权利人的合法权益和促 进经济社会发展发挥了重要作用。 孙宪忠：所谓不动产登记，准确地说，是不动产物权登记，也就是对不动产上 的各种物权的登记。法律设立不动产登记制度的目的是从民事权利的角度确定不动 产支配关系，即明确对于一个不动产到底是谁拥有支配的权利，以及这个人拥有什 么样的权利。比如我们所说的不动产意义上的土地登记，就是要明确对于一宗确定 的土地，是哪一个法人或者自然人享有权利，以及这个主体拥有的是所有权还是使 用性质的权利。在明确了这个支配关系之后，法律就可以为不动产这种最为重要的 财产提供公开的法律保障，使得人们能够以长期的稳定的心理占有使用不动产。因 31 为人们占有使用一桩不动产是一件很漫长的事情，所以，不动产登记对于国计民生 的意义十分重大。 从法学上看，能够纳入不动产登记的权利也就仅仅只物权一种民事权利类型。 这些权利有不动产所有权类型的权利、使用权类型的权利、担保类型的权利等。这 些权利在其他国家有土地所有权、土地之上的建筑物或者构筑物的所有权、地上权、 地役权等用益物权以及抵押权等权利。在我国，因为法律规定实行土地公有制，城 市中的土地归属于国家，这种土地的所有权因为属于单一主体拥有，所以不必纳入 登记。但是在我国城市中的土地使用权却非常复杂，这种土地使用权的登记也就十 分重要了。另外，其他的不动产物权在我国也是很普遍的，都应该纳入登记。 非物权形式的权利，比如民事主体对于不动产的债权等虽然也很重要，但是从 法学上来说不必要进行登记。 不动产物权登记的要点，其实是不动产进入变动状态的登记，比如不动产买卖 后发生不动产的所有权转移的登记。这些不动产物权的变动，多数是因为不动产的 市场交易引起的，也有一些不是因为交易行为引起的。具体说，不动产物权的变动 有四种情形：（1）设立不动产物权，即创设一个原来不存在的物权（比如设立抵押 权、设立土地使用权等）的登记；（2）转移不动产物权，比如转移房屋所有权或者 土地使用权登记；（3）变更物权，比如改变土地使用权目的或者期限的登记；（4） 废止物权的登记。 根据进行不动产登记的需要，法律上讲不动产登记的基本程序划分为初始登记、 变更登记、更正登记、涂销登记等具体的类型。 郭音龙：为什么要建立不动产统一登记制度？没有统一的不动产登记制度主要 会产生哪几方面的问题？ 樊志全：《物权法》草案对不动产统一登记制度进行了规定，这是我国不动产 登记制度的一项重大突破，是不动产立法的一件大事，关系到我国的不动产管理和 广大人民群众的日常生活。草案规定不动产统一登记不仅符合自然属性和国际通常 做法，而且体现了立法机关立法为民、行政机关执政为民的要求，具有重大意义。 为什么要建立不动产统一登记制度？主要是因为： 第一，从不动产的自然属性上来看，建立不动产统一登记制度符合不动产的自 然属性。因为房屋、林木、草原等其他不动产均依附于土地而存在，无法分割。 第二，从国际上来看，建立不动产统一登记制度符合国际通常做法。因为世界 上绝大多数国家和地区都实行的是不动产统一登记。有的国家和地区将林地、牧草 地与土地看作一个整体进行统一的土地登记，而没有对林地、牧草地等进行单独登 记。另外将建筑物等也作为土地的组成部分与土地一同登记，土地登记就包括对建 筑物的登记，如英国、新加坡、澳大利亚、中国香港，土地的概念就包括建筑物。 第三，从历史上看，建立不动产统一登记制度符合我国的传统。因为我国长期 32 以来形成了不动产统一登记的传统。民国初期我国便建立了不动产的统一登记，现 在台湾地区实行的仍然是统一登记。我国大陆，从 1956 年起，土地权利退出财产权 范畴，土地登记本身失去了存在的价值。改革开放后，房产、林木等比土地更早进 入财产权的范畴，房屋、林木的登记也先于土地登记而建立。因此才造成目前房屋、 林木与土地分别由不同的部门管理和登记的局面。 第四，从当事人的角度来看，建立不动产统一登记制度便民，顺应民心。因为 统一登记不仅可以方便权利人的申请登记，方便利害关系人的查询登记资料，减少 当事人的交易成本，活跃市场交易，而且可以保护当事人的合法权益，降低交易风 险。 第五，从登记机构的角度来看，建立不动产统一登记制度，不仅可以提高登记 效率，降低登记成本，节省国家登记的人力、资源成本，而且可以克服分别登记所 造成的弊端，如避免重复抵押、减少因权属不清而造成的各种纠纷等。 没有统一的不动产登记制度，主要是容易产生重登、漏登等，无法充分发挥登 记的公示作用，增加当事人的交易成本和国家登记成本，降低登记效率，不利于保 护权利人的合法权益等等。 孙宪忠：建立统一的不动产登记制度，就是为了为不动产交易的法律机制提供 一个统一的、有公信力的法律基础。上面说过，不动产登记主要是针对交易中的各 种不动产物权的变动进行的，在不动产的交易中，当事人需要了解不动产物权的必 要信息，比如，一个人弃购买一座房屋，那么他除了要知道这个房屋的地址、大小 等物理上的因素之外，他必须知道这个房屋的法律因素，也就是说，他应该知道这 个房屋到底是谁拥有所有权，他还必须知道这个房屋所有权是不是已经被设置了抵 押，或者设置了其他的合法负担。这些信息都只能依靠有充分公信力的不动产登记 簿来提供。 如果不动产登记不统一，那么这样的不动产登记提供给当事人的法律信息就非 常欠缺公信力，因为各个登记机关登记的内容不一样，当事人就不知道要相信哪一 个。最糟糕的是当事人之间发生争议的时候，连法院也不知道到底相信哪一个，保 护哪一个。这样，不动产交易的法律基础就被破坏了。比如我国现行的《担保法》 中规定，在土地使用权上设立的抵押权登记在国家土地管理部门设立的土地登记簿 上，而土地上有了房屋之后，同样是抵押权，却应该登记在国家建设管理部门设立 的房地产登记簿上。这样，如果一个地权人先后多次在该土地上设立抵押权的时候， 这些抵押权就被登记在不同的登记簿上；如果你是这里的一个抵押权人，或者你是 一个和此地权人有法律关系的人，那么你的利益就会发生巨大的风险，因为你无法 知道自己的抵押权到底会不会受到其他抵押权的冲击，也无法知道其他的地权的状 态。这样，当事人的交易安全就失去了保障。这一点是我们过去的法律忽略了的问 题，现在我们必须要解决这些问题。 33 郭音龙：不动产统一登记制度如何在土地管理当中发挥作用？目前不动产统一 登记制度推行方面存在什么难点？应该如何解决呢？ 樊志全：目前我国的土地登记在土地管理中发挥了巨大的作用。土地权属是土 地管理的核心，而土地登记是土地权属管理的最重要的手段。通过土地登记，确定 土地权属的界限、界址位置、面积等，可以为土地的用途、规划管理、用地审批、 征地补偿、耕地保护等土地管理的各个方面提供基础数据和资料，为严格土地管理 和运用土地政策参与宏观调控发挥了重要的基础和保障作用。通过实施不动产统一 登记制度，可以更加准确、全面的提供包括林地、草地等在内的各种土地的详细资 料，为我国的土地管理和运用土地政策参与宏观调控发挥更大的作用。 目前，实现不动产统一登记的主要障碍有两个：一个是登记机构不统一；另外 一个法律不统一，目前各部门进行登记都有各自的法律依据。现在《物权法》草案 虽然规定了不动产统一登记制度，但草案同时规定了“统一登记的范围、登记机构 和登记办法，由法律、行政法规规定”。草案中关于不动产统一登记的内容规定得比 较概括笼统，需要进一步细化。希望草案经过修改能作出更详细的规定，另外建议 尽快制订出台《不动产登记法》 ，以促进不动产统一登记的尽快实现。 孙宪忠：我的看法是，在目前的土地管理体系中，应该首先下功夫做的事情， 就是为将来贯彻《物权法》统一登记的精神做好切实的准备。比如，土地管理系统 应该弃办法将目前自己内部分散在不同级别的土地登记统一起来。依据法理，多级 别的登记的也是不正常的。 另外，对于不动产登记的从业人员的资格能力训练也应该努力做好。因为，按 照《物权法》的要求，将来的不动产登记具有准司法的性质，那么不动产登记的好 坏对于当事人权利的确定、对于不动产市场经济秩序的建立以及稳定意义都很大。 这就要求登记从业人员要有很高的素质。 郭音龙：目前《物权法》草案规定，利害关系人认为不动产登记错误的，可以 申请更正登记。有证据证明登记确有错误，登记机构应当予以更正。让物权登记机 构有权变更权利主体，是否会使登记机构成为“准司法机关” ，超出登记机构的职权？ 樊志全：根据《物权法》草案的规定，更正登记的前提是登记簿记载的权利人 书面同意更正或者有证据证明登记确有错误，登记机构更正登记之前应该进行严格 审查，如果登记错了，还应该承担赔偿责任。 更正登记应属于登记机构的应有职权。通过更正登记，不仅可以及时纠正登记 中存在的错误，维护了权利人的合法权益，而且提高了登记效率，节省了当事人到 法院诉讼的成本。登记机构有权进行更正登记，是国际通行做法。许多国家和地区 如德国、日本、澳大利亚、我国台湾等，登记机构都有权进行更正登记。另外我国 的《土地登记规则》规定了土地更正登记，在实践中，收到了很好的效果。 孙宪忠：未来的不动产登记机关具有准司法机关的性质，这是科学法理的要求。 34 现在的登记机关职权与此不符合时，应该及时改变自己以适应形势的要求。 我们在起草《物权法》的相关条文时，对于不动产登记的错误更正以及相关责 任，都已经写得很多。但是，更细致的规定，应该在未来的《不动产登记法》里面 规定。现在《物权法》写的这些，还只是一些原则。 郭音龙：《物权法》草案已经公布了相关内容，这个内容是否会继续修改？目 前做了哪些修改？能具体透露一下吗？ 樊志全：根据了解，自 2005 年 10 月 24 日十届全国人大常委会第 18 次会议对 物权法草案进行第四次审议后，人大立法部门一直在对草案进行修改完善，有可能 在今年 8 月份提交全国人大常委会进行第五次审议。目前我们掌握的只有第四次审 议稿，通过比较第四次审议稿与 2005 年 7 月 8 日的征求意见稿，我们发现草案的整 体框架结构体系没有任何变化，仍然是五编二十章，但是条文数量由原来的 269 条 变为现在的 273 条，增加了 4 条。关于不动产统一登记这一块，草案基本上没有进 行改动。至于以后是否进行修改，如何进行修改，我们不是立法机关，不掌握相关 情况。 孙宪忠：在法律没有正式颁布之前，草案的修改会一直进行，这并不奇怪。不 过我们可以相信，中国的《物权法》现在已经确定的统一不动产登记制度的精神不 会被废弃。现在学术界的人士基本上统一了，大家都支持我们对这个问题的态度。 因此我希望，涉及不动产事务的各个部门，尤其是各个不动产管理部门应该早日做 好准备。 35 6.25 土地日网上论坛 2006 年是 “十一五”开局之年，又恰逢《土地管理法》颁布 20 周年，根据国土 资源部《关于开展第 16 个全国“土地日”宣传活动的通知》（国土资厅发[2006]72 号）精神，中国土地学会与中国土地勘测规划院在中国土地学会网、中国土地勘测 规划院网、国土资源新闻网、人民网房产频道上同时举办第五期 6.25 土地日论坛。 本次论坛的主题为：依法合理用地，促进科学发展。 新型土地管理事业的成长 中国土地学会副理事长 中国国土资源报总编 刘允洲 今年 6.25 全国“土地日”，特别富有意义。 套用霍金之语——“时间是有开端的”——中国新型土地管理事业也有她的 “开端” ，那就是 1986 年——人称中国土地管理史“元年”——《土地管理法》 、国 家土地管理局，都诞生在这一年！ 一年一度的全国“土地日”，似乎是一个土地立法的纪念日（人大常委会审议通 过《土地管理法》的日子） ，实则为新型土地管理作为一个事业从“开端”启动的纪 念日。今年的“6.25”，当我们以那个“开端”算起，不经意间岁月已逝去 20 年。 20 年于人，刚刚为成人不久，风华正茂；20 年于中国新型土地管理事业，也是 从无到有，在成长中臻于成熟，而决无衰老的迹象。中国人习以 20 年为两代人的年 龄差。投身新型土地管理事业的人，在职的离职的，大约也就是老中青三代人。今 天，当我们一起追抚这风雨兼程的 20 年时，感慨之余，大概不会有多少遗憾。毕竟， 就一个从头做起的大事业来说，土地管理这 20 年的成长，是快速的、健康的，是可 以使我们引以为豪的。 1986 年以前，新中国不是没有土地管理，但它不是城乡统一管理、在专门区分 中独成体系的一项事业，更不具有土地利用、流转、管理的市场背景、空间，不具 备自成体系的制度框架，因而决计称不上什么现代意义上的土地管理事业。而今天， 一切都翻然不同了，积 20 年之改革与创新，历史已经发生了飞跃式的变迁。在人类 社会史上，20 年是微不足道的，但在中国剧变环境中成长的土地管理事业，20 年却 赢得了奇迹般的进步。变革与创新精神，可以说贯穿这 20 年，成为一条鲜明的主线。 回弃 20 年前，农业部管耕地、草地，建设部管城镇用地，林业部管林地……， 土地使用无偿、无流动、无期限；土地家底不清，权属不明、纠纷不断；而当“大 包干”与工业化、城市化在改革开放中乍然兴起之时，耕地面临急剧减少的严峻挑 战。“六五”期间耕地年均减少 700 万亩，而 1985 年更是破天荒达到 1500 万亩！旧 的土地管理方式再也不能继续下去了，新的方式与制度于是呼之欲出。只是人们没 36 弃到，新制度竟然来得这么快！一个完整的“开端”，几乎都发生在 1986 年---春天 有中央 7 号文件，提出要制定一部土地法，建立一个统一城乡地政的政府管理机构， 夏天就有《土地管理法》和国家土地管理局的诞生，冬天就有《土地管理法》的正 式实施（1987 年 1 月 1 日）。一切似乎都匆匆忙忙，7 号文件两个月后就有了新法， 新法审议通过一个月零五天，就有了挂牌的国家土地管理局，一封急电就召来了首 任局长王先进，在北京北环中路借用了全国农业植保总站的一座小楼，就开始了一 个新局的办公……。一部法，一个机构，一个近乎完美的“开端” ，就这样开启了新 型土地管理事业发展的新时代。 20 度春秋，20 载风雨，回眸历史，尽管不无困弃、不无徘徊，新型土地管理事 业朝气蓬勃地在改革创新中成长起来了。尽管土地管理事业的改革和建设还在中途， 但它在全面进步中已经具备现代土地管理的全部特质，成为适应和推进社会变革发 展的重要力量。 今天，我们已经有了以法律支撑的完备的土地基本制度和管理体系，一如小苗 长成参天大树，新型土地管理事业已经步入成熟期。我们有了一整套的土地法律制 度，《宪法》有关条款的修正、修改， 《土地管理法》的三次重大修改（尤以 1998 年 的全面修改为著）， 《刑法》有关条款的制定，有关土地管理的配套法规的陆续发布， 使土地管理法律有了比较完备的体系。目前， 《土地管理法》又在酝酿新的修改方案， 其他方面的法律空白的填补也在规划之中，土地法律法规的完善指日可待。我们有 了以规划为“龙头”的土地用途管制制度，有了保护耕地、建设耕地的制度，有了 土地市场、土地资产规范管理的制度，有了土地调查、土地登记制度，有了土地执 法监察的制度，有了依法行政的制度。还有了一个统一而逐渐强化的管理体制,一支 素质不断提高的队伍。新的制度、体制、队伍，撑起了新型土地管理事业，而年轻 的新兴土地管理事业，在中国现代化建设中发挥着越来越重要的作用。 改革与建设的整个过程是激人心弦的。认识和探索新生土地管理事业的过程曲 曲折折、坎坎坷坷，并非有了 20 年前那部法就完事大吉了。这部法诞生不久，就发 生了 1992 年～1993 年以“开发区热”、 “房地产热”形式出现的“圈地炒地潮” ，不 仅耗用了大量耕地，闲置、浪费了大量土地，而且拖累了银行，几乎酿成一场金融 危机。而 1998 年新《土地管理法》颁布后，新世纪伊始又出现了滥建开发区的“圈 地潮” ，与此同时，房地产也炙手可热，房价出现一路飚升之势，其表现与 1992 年、 1993 年十分相似。如今，治理整顿土地市场秩序工作还没有正式宣布结束，用地扩张倾 向和“以租代征”等土地违法现象，又以咄咄逼人之势向我们发起挑战。从国家土 地管理局到国土资源部，20 年来我们一直高举依法合理用地、严格保护耕地的旗 帜，然而，违法用地、盲目用地、粗放用地和滥占耕地的现象，始终就没有消停 过，两种用地方式的斗争从来就没有终止过，制度与对制度反制的搏弃从来就没有 终止过。 土地市场的培育、建设和规范，同样如此。土地进入市场不算太晚，上个世纪 80 年代中就发轫于上海、深圳等地，1987 年 12 月 1 日，深圳还敲响了国有土地使用 权出让拍卖的第一槌，其后《土地管理法》也及时作了相互修改，土地有偿使用制 37 度改革迅速展开。不过，就在我们还来不及对土地市场作规范的时候，就遭遇了 1992 年、1993 年土地市场的大混乱。而土地市场的不规范操作，直到现在也没完全消除。 深圳“第一槌”后，经营性土地供应则长期采取协议方式，直到本世纪初才逐渐为 “招拍挂”方式所取代。而房地产领域开发用地的供应，至今仍然充斥着抵制“招 拍挂”的不和谐音。 尽管不无曲折、坎坷，我们一路走来，和着改革创新与制度建设的节拍，我们 还是极大地丰富了对土地管理、土地利用的认识，积累了经验，锻炼了队伍，开创 了新型土地管理事业走向成熟的大好局面。这几年，土地政策参与宏观调控，土地 供应成为宏观调控最重要的手段。在科学发展观的引导下，依法合理用地的理念正 在深入人心，节约用地活动普遍开展。土地管理方式和管理存在的深层次矛盾，正 处于新的攻坚阶段。回顾新型土地管理事业成长的 20 年，总结其间业已形成的基本 经验，发扬不断改革创新的精神，促进新型土地管理事业的成熟化，是全面建设小 康社会的需要，是党和人民的期望和要求，也是土地管理者的共同心愿，是一件十 分有意义的事。遗憾的是，总结 20 年经验这件事还没有很好地做起来。 当前土地问题的深层次原因 黄小虎 现在土地问题非常多，成为一个社会关注的热点，也是我们土地管理工作的重 点和难点。这几年集中爆发出来的土地问题，从表象上来看，主要是地方政府的行 为问题，对这些深层次的问题，需从财政体制和金融体制方面进行分析： 第一，关于财政体制。土地问题我认为在相当大的程度上是财政问题、金融问 题。由于中央财政非常困难，1993 年实行分税制改革，从 1999 年开始，情况发生 了根本性的变化，财政收入的格局变成 5∶3∶2，也就是说，在全国的财政收入当 中，中央财政占了 50％，省、市级财政占了 30％，县、乡财政占 20％。县、乡财 政普遍是负债累累。而在我们国家，直接面对农村、面对农业的主要是县、乡这两 级。所以，国民收入分配的格局，财政分配的不合理，是导致近年来三农问题突出 的一个主要的根源。我们是研究土地问题的，我认为土地问题的根源也在此，因为 财政收入分配格局改变了，但是事权并没有变，加快城镇化的步伐，西部大开发， 振兴东北，中部崛起，这样形成了你追我赶的局面，大家都要加快发展，钱从哪来 啊？财政收入的主要税种，产业税、工业税等大头都归了中央了，留给地方的税收 是建筑税、房地产业税等。我们又注意到，1998 年政府换届，新一届政府都弃做事 情，地方政府慢慢意识到，只要大兴土木就能财源滚滚。1999、2000 年以后，全国 掀起了一个城市建设热、房地产热，这不是偶然的，而是有财政体制的动因。 第二，我们再看金融体制。一些经济发达市、县每年的基础设施投资，真正属 于财政预算内资金的只占不到 10％，土地出让金占了 20％～30％，60％～70％的资 38 金从银行贷款。银行贷款凭什么贷？还是在土地上做文章，以储备的土地作抵押贷 款，并且是优良贷款、优质贷款。所以，政府的基础设施投资主要也是靠银行。我 们知道房地产业也靠银行，据不完全调查，80％的开发资金靠银行贷款，个人购房 也是靠银行贷款，房贷增长远远超出了人均收入的增长，这里面显然就隐藏着资金 的风险。所以，我们从总体来看，地方政府的建设资金，房地产商的开发资金，个 人购房的资金，主要都来自银行的贷款。银行放贷的依据是什么呢？就是土地抵押， 土地是不动产，凭土地抵押，肯定是优良贷款。可以说，金融和土地相结合，导致 了我们这一轮的城市建设热。所以，2003、2004 年中央加强宏观调控，提出了两个 闸门，就是金融和土地这两个闸门。 当前我们的供地结构，基础性的、公益性的建筑用地，像政府办公楼、城市广 场、医院、学校，大体上占我们供地总量的 40％或者 50％，这部分土地政府是要往 里贴钱的。工业性的用地占到 30％，剩下来的经营性用地只占到 30％。所谓经营性 用地，我们的概念里面目前的界定就是房地产业、商业等。经营性用地、公益性用 地财政要贴钱，工业用地现在普遍是赔钱，那么，这样一个结构，也就只能靠 20％ 的经营性用地来填这个窟窿。这样一个机制，目前看，在东部的发达地区基本上可 以维持平衡，就是通过税收、通过其他方面，间接地可以把在土地上的窟窿补齐。 但是，中西部地区也这么搞，引进的企业没有多少效益，没有多少税收，政府财政 背上了很大的包袱，财政的窟窿越填越大，这里面就孕育着财政的风险、政府的信 用危机。我们认为，土地问题不能单方面突进，这就需要我们从财政体制、金融体 制等多个方面解决土地问题，综合改革目前的财政体制、金融体制所造成的问题。 关于土地政策参与宏观调控的思考 国土资源部研究室 甘 红 2004 年中央把土地政策作为宏观调控的重要手段之一，赋予国土资源部门参与 宏观调控的新职能。几年来的实践表明，土地政策参与宏观调控成效明显，在控制 固定资产投资过快增长、促进房地产健康发展、提高农业综合生产能力、保持经济 平稳运行和保障社会和谐发展的诸多方面，发挥了重要作用。但无论是在理论上还 是在实践中，这项工作都还处于起步阶段，需要不断创新与探索。 一、土地政策与国家宏观调控目标密切相关 土地不仅是经济社会发展极为重要的物质基础，在市场经济条件下更是十分重 要的资源型资产，土地政策对经济社会的各个方面有着广泛而深刻的影响。 促进经济增长。投资、消费、出口是促进经济增长的“三驾马车”。获取土地 的难易程度与地价水平对投资有着重要影响，甚至起着决定性的作用。同时，土地 不仅是投资和产业活动的重要载体，而且可以资源资产的形式直接作为投资。在经 39 济比较落后的国家和地区，采用优惠土地政策吸引投资来启动经济增长，是比较普 遍的做法，也有许多成功的案例。 增加就业。投资创造就业，有利于鼓励投资的土地政策就意味着增加就业。更 重要的是，在我国，对广大农民来说，土地不仅仅是重要的生产资料，而且具有就 业和生活保障功能。严格控制非农建设占用农地，可以减少失地农民数量，减轻新 增就业压力。 稳定物价。基于国际形势和基本国情，我国一直奉行高粮食自给率策略。落实 保护耕地的基本国策，大力开展土地开发整理，实行耕地占补平衡，维持较高水平 的粮食生产能力和充足的粮食供应，对于食物价格乃至整个物价水平的稳定，具有 重要意义。 在稳定房价方面，国土资源部门按照“严控总量、盘活存量、调整结构、节约 集约”要求，做了大量工作，在一定程度上也遏制了当前房价过快上涨的势头。 二、土地政策调控体系的特点 当前，土地政策调控体系可以概括为“四维一体”。“四维”是指土地“规划、 计划、审批、执法”，“一体”是指“土地政策”。 这里所说的规划主要是指土地利用总体规划。1987 年以来，我国已经组织编制 和实施了两轮土地利用总体规划（第一轮，1987－1996 年；第二轮，1997－2010 年）。这两轮规划的实施特别是第二轮规划的实施，在保护耕地、促进土地集约利 用、保障经济社会可持续发展方面发挥了重要作用，土地利用规划对经济社会发展 的调控作用越来越得到全社会的认同。目前第三轮土地利用总体规划的修编正在着 手进行。 土地利用年度计划，是国家对计划年度农用地转用量、土地开发整理补充耕地 量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划既是土地利用总体规划的重要内容， 又是用地审批的重要依据。 土地审批（包括预审）是土地利用总体规划和土地利用年度计划得以落实的关 键环节，是土地供应的最终“闸门”。 土地执法是土地调控政策得以贯彻落实的重要保障。违法违规用地的存在，不 仅造成土地资源的破坏、浪费，而且直接损害土地管理参与宏观调控的准确性和有 效性。 三、对土地政策参与宏观调控的建议 （一）总量调控向结构、节奏调控转变 2004 年，全国暂停农用地转为建设用地审批半年时间，对控制固定资产投资过 快增长起到了釜底抽薪的作用。这种总量控制是土地管理参与宏观调控的最初亮相。 在取得显著成效的同时，也为土地政策更广泛、更深入的参与宏观调控奠定了坚实 基础。 2005 年，中央在坚持总量控制的基础上，突出强调宏观调控要坚持“区别对待、 有保有压”的原则，标志着宏观调控重点由单一总量调控向总量与结构并重转换。 主要表现为土地供应政策进一步与国家产业政策和区域政策的协同。配合国家产业 40 政策，制定和执行禁止供地和限制供地项目目录，促进国家产业结构调整与优化。 配合国家区域发展政策，制定和实施符合区域自身资源环境和经济社会条件的土地 政策，推动区域之间的协调发展。 今后，在总量和结构调控的基础上，应该更加注意土地供应节奏的调控，不断 提高调控的精确性和有效性。 （二）更加注重发挥经济手段的作用 宏观调控与市场机制相结合是实现资源优化配置的根本途径，土地资源也不例 外。当前，我国实行以指令性计划为主导的土地资源配置方式。但在适用经济手段 方面，也积累了一定经验。近年来，土地市场建设进一步加强，国有土地有偿使用 范围不断扩大，工业用地的招标、拍卖、挂牌出让和经营性基础设施用地有偿使用 稳步推进，集体建设用地使用制度改革步伐加快。经济手段在土地政策参与宏观调 控中扮演着越来越重要的角色，今后应该更加注重发挥经济手段的作用。 （三）进一步完善土地政策调控体系 土地政策参与宏观调控是一项复杂的系统工程，调控政策的“产生、执行、反 馈、修正……”是多个子系统相互联系、相互作用的结果。在总结实践经验与教训 的基础上，积极探索完善土地政策调控体系，实现系统内部优化，使土地管理的各 个环节和方面都能服务于宏观调控目标。同时，应进一步加强土地政策与财政、金 融、产业、区域、对外贸易、环境等政策的配合，以期实现系统外部优化。通过内 外两种优化，进一步提高系统运行的稳定性和有效性。 典型工业化国家经济发展与耕地变化关系 中国土地勘测规划院 蔡玉梅 耕地是土地资源的精华，具有养育、生态以及社会保障等多种功能。有不可再 生性。无论是耕地资源富裕的美国还是匮乏的日本都十分重视耕地资源的保护。而 耕地资源的保护和经济发展关系密切，一方面经济发展需要占用耕地，另一方面经 济发展也为耕地保护提供重要的支持。耕地保护政策的制定一直是和经济发展不可 分割的。选择典型工业化国家，总结其在经济发展过程中耕地资源变化的规律，对 于科学判断未来 20 年我国经济快速发展时期的耕地资源需求，制定相应的耕地保护 政策具有重要的现实意义。 以英国为代表的早期工业化国家耕地变化表现为耕地减少、牧草地增加、建设 用地增加的特点。英国从 1782 年的蒸汽机革命开始，经过 19 世纪 50、60 年代的高 速工业化阶段，到 70 年代，英国基本完成国民经济从农业向工业的转变，用了大约 100 年的时间。英国工业革命是以轻纺工业机械化为开端，然后向重工业及国民经 41 济的其他部门波及，以蒸汽机的广泛使用为主要标志，到使用机器生产机器的时候 基本结束。耕地变化的特点与产业发展的特点密切相关。 以美国为代表的中期工业化国家耕地变化表现为耕地不断增加后波动中平稳的 特点。美国的工业化过程是和西部拓荒过程联系在一起的，产业结构的变化具有明 显的阶段性。1807 年的《禁运法案》和 1812~1814 年的英美战争开启了美国工业化 的道路。到南北美战争前，已经初步建立了近代工业体系。从 1810 年到 1860 年， 美国的工业总产值增长了 9 倍以上。南北美战争和世界新技术革命（以电的发明为 特点的第二次技术革命）的兴起为美国工业化的跳跃式发展和工业化的最终完成提 供了条件。从 1850 年到 1900 年，农业生产增加约 3 倍，工业生产增加了 15 倍。从 1900-1914 年期间农业增长了 31%， 工业增长了 70%。 工业化高峰期的 1870 年到 1920 年 的 50 年间，美国的 GDP 从 984.18 亿美元增加到 5914.35 亿美元，50 年间增加了近 5 倍，远远超过了英国工业化高峰时期的增长速度。农业耕地面积从 1870 年的 4.07 亿亩增加到 1914 年的 9.1 亿英亩。以后表现为平稳发展的态势，主要与国家粮食价 格市场的变化有关。 以日本为代表的晚期工业化国家耕地变化表现为耕地减少数量不断增加而后平 稳减少的特点。日本的工业革命始于 1868 年。1868 年至 1884 年为准备阶段， 1884-1950 年为加速阶段，到二战后的 50 年代日本的工业革命开始起飞，增长显著。 1910-1940 年，GDP 从 621.08 亿美元增长到 2017.66 亿美元，30 年间增长了 2.3 倍。 1953-1983 年，GDP 从 2168.89 亿美元增长到 17063.8 亿美元，30 年间增长了 7 倍。 其主要特点为开始时间晚，加速度和赶超特征明显；主要发生于以原子能、电子技 术和生物技术为代表的第三、四次技术革命时期；以重工业发展为主，贸易和政府 对经济发展的组织作用明显加强。日本在 1960、1970 和 1980 年的耕地减少数量分 别为 5000 公顷、36000 公顷、53000 公顷，而在 1980 年以后每年的减少量为 13000 公顷左右，表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。 实际上，耕地的变化不仅与工业化的时间阶段有关，更受不同国家的资源禀赋、 政治体制、经济体制、经济发展模式等因素影响，使得各国的耕地变化特点和耕地 保护目标、内容和 政策有所不同。以上不同时期和类型工业化国家的在工业化时期 的耕地变化特点表明： （1） 随着社会经济的发展，土地资源的投入数量和弹性系数趋于降低。通过 分析早、中、晚期主要工业化国家的经济结构和增长方式变化，我们可以发现：智 力（技术、管理、信息等）成为推动经济发展的决定因素，物质投入的量和弹性系 数趋于降低，资本和劳动的作用力下降，经济社会进入后工业化阶段，土地资源消 费的这种趋势也十分明显。 （2） 不同工业化模式下的经济发展与耕地资源变化的规律有所不同。人均 GDP 在 1000 美元到 3000 美元之间，经济处于快速发展时期，相应的建设占用耕地 也处于高峰时期，经济发展和耕地变化的高峰期，工业化的完成与建设用地的减少 一致。 42 （3） 耕地资源变化除与工业化模式有关外，国家的资源禀赋、政治经济体制、 制度政策以及文化的偏好等要素也有重要作用。比如美国 1910-2000 年的农用地（包 括耕地和牧草地）规模一直保持在 359 百万英亩左右，耕地的变化是随世界粮食市 场波动变化的。美国的耕地保护政策也是以保护优质农用地为核心，保护生态功能 为主。另一方面，不同政治体制下，政府对土地控制的力度不同，对耕地资源保护 程度也有所不同。 （4）晚期快速工业化模式的日本和我国目前所处的发展阶段具有相似性，可以作为 我国耕地资源变化预测的参考。 从土地利用变化态势谈集约利用 中国土地勘测规划院，国土资源部土地利用重点实验室 邵晓梅 一、近年来土地资源利用变化基本态势 1. 土地利用整体水平提高较慢，未利用土地多为难利用地，实际开发潜力有限 1996～2004 年间，我国未利用土地减少了 18.79×104 公顷，但减少幅度较小， 仅为 0.07%，每年减少量为 2.35×104 公顷。土地利用率仅从 72.41%提高到 72.43%。在未利用土地变化中，难以开发利用的土地面积（主要包括盐碱地、沙地、 裸土地、裸岩石砾地）占全国土地总面积的 17.65%，占未利用土地总面积的近 2/3 （64.04%），其中裸岩石砾地占未利用土地总面积的比重就高达 39.4%。在后备土 地资源中（主要包括荒草地、沼泽地、滩涂、苇地），荒草地最多，其次是滩涂， 后备土地资源大部分分布在西北干旱地区、青藏高原地区，自然条件较为恶劣，开 发利用难度较大，而且生态环境极为脆弱，土地潜在退化威胁大，不适宜大量开发 利用。由此可见，为节约和集约使用土地，鉴于土地利用整体水平提高慢的情况， 一方面土地整理、开发的力度还需加大，另一方面还要着重在提高现有土地利用率 上下功夫。 2. 农用地总体减少，耕地的减少量最大，林地的增加量最大，园地的变化幅度 最大 1996～2004 年间，我国农用地总体是减少的，减少了 230.75×104 公顷，但减 少幅度相对较小，仅为 0.35%。在农业用地变化中，耕地、牧草地和其它农用地是 减少的；而园地和林地是增加的。其中，由于生态退耕、城市化和工业化发展造成 的非农建设用地大量的占用耕地、农业结构调整使耕地用途发展转移以及自然灾害 造成的毁损退化等原因，耕地的减少量最大，减少幅度达 5.84%。其中以旱地减少 占绝对优势，占耕地减少总量的 81.18%。在增加的农用地中，由于生态退耕还林的 缘故，以林地的增加量最大，在各地类年变化量增加中是最快的。由于农业结构调 整，8 年间园地的变化幅度是最大的，增加幅度为 12.61%。分析其原因，一方面受 经济利益驱动和退耕还林的影响，农业内部结构调整步伐加快。另一方面，调整土 43 地供应计划，压减农用地转用指标和耕地转用指标，严把土地供应“闸门”，将是 长期而艰巨的任务。 3. 建设用地急剧扩大，居民点及独立工矿用地增量最多 我国在经济、城市化和工业化快速发展的过程中，居民点及独立工矿用地成为 建设用地的重要组成部分，其总体面积较大，8 年间居民点及独立工矿用地净增加 178.14×104 公顷，增加幅度为 7.44%，尤以独立工矿用地增加最多，增加幅度达 31.55%。其次是建制镇用地增量较多，增长幅度也达 31.55%。而农村居民点用地虽 是我国建设用地的主体，但 8 年间农村居民点用地增加幅度仅为 1.17%，增长幅度 较小，尤其自 2002 年后我国农村居民点用地变化比较稳定。分析其原因，一方面是 城市化导致农村人口向城市或中心镇集聚，在土地利用上表现为城市和建制镇用地 规模的持续增加，农村居民点用地变化较稳定；另一方面，各地工业发展势头较猛， 表现为独立工矿用地大量增加。 4. 交通运输用地长幅最大，且以公路用地增长占较大份额 2004 年我国交通运输用地与 1996 年相比，净增加 53.85×104 公顷，增长了 31.78%，是各二级地类中长幅最大的用地类型。而且，交通运输用地以公路用地为 主体，1996 年和 2004 年占交通运输用地的比例分别为 78.26%和 80.58%，由 1996 年的 132.63×104 公顷增加到 2004 年的 179.95×104 公顷，增加了 47.32×104 公 顷，与 1996 年相比，公路用地增长了 35.68%，公路用地增加的面积占交通运输用 地增长总量的 87.86%。其余类型用地增加所占比例很少，但民用机场和港口码头用 地与 1996 年相比，增幅均较大，增幅分别为 27.67%和 45.42%。分析其原因，主要 是近年来高速公路和国道的扩张积累。 二、土地资源面临的形势分析 1. 与发达国家相比，土地资源总量大、人均少，耕地节约利用压力大 我国土地资源总量居世界第三位，但拥有 13 亿多人口，大大抵消了土地资源绝 对量大的优势。中国人均土地面积还不到世界平均水平的 1/3；而人均耕地面积为 0.094 公顷，虽多于亚洲的日本及韩国，但不到世界人均的一半，更远低于澳大利 亚、加拿大和美国，与这些大国相比，中国土地资源严重不足，人地矛盾尤为突出。 而且，中国正处于城市化、工业化初期，要达到发达国家城市化水平，建设占用耕 地量较大，这就决定了中国土地利用只能精耕细作，走资源节约型的土地资源可持 续利用的发展道路。 2. 因生态退耕、农业结构调整致使耕地大量减少，而非农建设用地占用耕地较 多，使人地矛盾加剧，国家粮食安全受到威胁 统计分析我国近 5 年耕地减少去向可以看出，耕地减少的主要原因是生态退耕， 其导致耕地减少面积占耕地减少去向总量的近 2/3（64.99%）；其次是农业结构调 整造成耕地减少所占比例为 20.22%；非农建设用地占用导致耕地减少所占比例为 11.82%；另外，灾毁耕地造成耕地减少的数量占耕地减少去向合计的 2.97%。单就 非农建设用地占用耕地情况而言， 1996～2004 年以来，我国非农建设用地净增加 249.9×104 公顷，增加了 8.6%，其中占用耕地累计 189.14×104 公顷，占全国耕地 44 减少总量的 15.55%。在中央三令五申严控下，2001～2004 年非农建设用地占用耕地 的势头仍然呈现加速增长的态势。而且，经济发达地区非农建设占用耕地尤为突出， 如 1996～2004 年 8 年间非农建设占用耕地总面积列在前五位的有江苏省、山东省、 浙江省、河南省和广东省，合计占用耕地面积占全国非农建设占用耕地总面积的 40.41%。由此可见，建设用地规模的不断扩张导致的是农田大量丧失，且主要位于 华北平原、长江三角洲和珠江三角洲等粮食主产区，使本来就已经十分稀缺的耕地 变得更为紧张。毋容置疑，国家粮食安全受到严重威胁。所以我国在城镇化过程中 土地问题的焦点是建设用地与保护耕地之间的矛盾，其实质是“吃饭”与“建设”， 发展与保护的矛盾。 3. 土地闲置与粗放利用并存，大力推进土地集约利用形势紧迫 专项调查表明，到 2004 年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地 7.2×104 公 顷，空闲土地 5.5×104 公顷，批而未供的土地 13.56×104 公顷，三类土地总量为 26.26×104 公顷，相当于现有城镇建设用地总量的 7.8%。土地粗放利用表现在以下 几个方面：城市盲目扩展、开发区用地、房地产土地闲置、农村空心村压占等四类 用地粗放浪费。国土资源部调查显示，土地市场整顿以前，全国各类各级开发区 6866 个，规划面积 3.86 万平方公里，竟然超过全国现有城市建设用地规模。由于土地供 应过量，不少园区工业布局分散，甚至优地劣用。根据国土资源部最近组织的逾期 不开发土地调查，在开发商手中逾期 2 年以上没有开发的土地就达 2.67×104 公顷； 与此同时，全国农村普遍存在着建设用地分散、违法乱建以及空心村和空闲房等问 题，农村宅基地超占现象也十分严重。很显然，上述现象是不符合中国国情的，为 此，温家宝总理指出，解决土地供求矛盾，要着重在提高现有土地利用率上下功夫， 把节约土地放在首位。 4. 耕地资源开发对生态环境产生重要影响，加之后备土地资源开发潜力有限， 前景不容乐观 有些地区在开发过程中忽视了对生态环境的保护，滥垦、滥伐、滥牧成为掠夺 式开发利用土地资源的主要表现形式，其后果是土地沙化、草原退化和水土流失等 土地退化类型的大面积扩展，引起一些地区的土地质量退化。据有关资料统计，北 方沙漠化土地由 20 世纪 50 年代的 13.7×104 平方公里增至 1985～1987 年的 20.1×104 平方公里， 平均每年流失土壤约 10×109 吨、 盐渍化土壤面积为 99.1×106 公顷、耕地有机质含量平均已降至 1%，明显低于欧美国家 2.5～4.0%的水平。受污 染耕地总计 2000×104 公顷。同时，全国未利用土地多为难利用土地，后备土地资 源开发潜力有限，土地资源开发利用前景不容乐观。 三、 实行土地节约集约利用的几点策略 1. 提高全社会对土地节约集约利用重要性的认识、政府参与、宏观指导和科学 规划是推进集约用地规范有序的保证和前提 深入开展土地基本国情和国策教育，加强土地集约、合理、可持续利用法规和 政策宣传，提高全社会对土地节约、集约利用在全面建设小康社会、实施可持续发 展战略、保护和建设生态环境中重要作用的认识，增强公众参与和监督意识，促进 45 集约用地观念从“要我集约”到“我要集约”的思弃转变，从而为推行土地集约利 用奠定坚实的思弃基础和良好的舆论氛围。各地应结合实际情况，出台相应关于加 强土地管理的各项政策文件，在政策和资金上予以鼓励和支持，引导企业提高土地 利用水平，确保上级政策的有效实施。盘活存量、集约利用是一个政策性较强、涉 及范围很广的工作。因此，必须有政府的参与，国土、交通、水利和城市建设部门 的配合，通过指导、规范、引导，确保在法律法规许可的框架内运作。此外，科学 规划是集约用地的基本前提，也是发挥土地资源最大效益的有效手段。必须严格土 地利用年度计划管理、强化土地利用规划管理、严格土地审批，引导科学合理用地。 2. 加强法制建设，完善土地节约集约利用的法律法规体系，严查违法用地 抓紧制定和修订促进土地资源节约集约利用的法律法规，重点研究提出城市建 设节约利用和集约利用土地的政策措施，以及交通基础设施建设集约利用土地的意 见。特别是要加大执法监察力度，切实盘活存量土地、对乱占滥用土地的违法行为 进行严肃查处。针对用地的不同情况采取停止办理用地手续、停止后续供地、停发 土地证、收回土地等相应的清理整顿措施。与此同时，对清理出来的闲置土地应优 先安排那些有资金、有技术的大项目、好项目，避免土地的再次闲置与浪费。各地 涌现出的清理闲置土地的典范值得推广和借鉴。 3. 建立企业用地准入门槛，提高建筑容积率、建筑面积和土地投资强度的标准， 抓紧完善和严格执行节约集约用地的标准，是提高宗地利用效率的最直接的方式 中国正在成为一个“世界工厂”，这是国际社会的一个共识。相应地，企业节 地的潜力也是巨大的。全国各地在规定土地投资强度和工业项目建筑容积率等都有 严格的规定，单位面积投资强度也明显提高。对于一些多占少用，用地粗放，建设 容积率和规模不达标准的用地单位，通过经济和法律手段，使其提高土地利用率， 让出多余用地。同时，对经济发展较快的地区还要大力促进集约用地措施从“单一 投资强度控制”到“既看投资强度，又看产出效益的多元化控制体系”的逐步完善。 4. 建立用地考核标准，严格建设用地审批 目前，国土资源部已针对工业项目用地的审批制定了控制标准，各地应该结合 城市自身发展水平和经济发展目标，详细制定各项建设用地考核标准，并以此作为 建设用地项目审批的依据，对于没有达到标准的项目不予审批或者核减用地规模。 同时，逐渐建立年度用地考核制度，将集约用地指标任务纳入年度重大工作目标考 核内容和领导干部任期目标考核内容,监督和推动用地单位和地方政府高效合理用 地。鉴于一些地方政府为吸引投资，出现零地价供地或低成本供地现象，建立用地 考核制度，可以真实反映城市土地管理的业绩。对政府的这种低地价招商引资现象 也是一种遏制。 总之，我国土地集约利用形势紧迫，任务艰巨，必须依靠法律、行政、经济手 段三管齐下，加强城镇存量土地的管理和农村建设用地的内涵挖潜，才能确保我国 土地集约利用之路的健康、稳定和持续发展。 46 完善土地市场，构建新型集体土地产权制度 中国土地勘测规划院 赵 松 新中国土地市场作为要素市场的重要组成部分，随着 20 世纪 80 年代以来的土 地使用制度改革逐步建立。在此过程中，国有土地使用权从所有权中分离出来，步 入市场化配置的轨道，而集体土地权属状况及其流转问题却在长时间内裹足不前。 近年来，理论界在“完善集体土地产权制度”、“开放和规范集体土地市场”等领 域的研究不断深入，呼声日益高涨；作为管理者，面对理论与实践的多方探索，中 央政府的指导思弃、政策也在不断改进调整。2002 年出台的《中华人民共和国农村 土地承包法》从法律层次上确认了承包户在一定条件下的流转权和收益权。但是， 由于集体土地产权的缺陷以及相关制度、机制的不配套，这种流转尚未形成真正意 义上的“市场”。相对而言，集体建设用地的流转，则更趋于市场化，但因与现行 的法律本意相悖而被纳入“隐形市场”范畴。国土资源部成立以来，通过调研、试 点，采取“疏导监控”的方式，开展集体土地流转制度创新的探索与尝试。2004 年 国务院 28 号文《关于深化土地改革严格土地管理的决定》明确了允许集体建设用地 流转的改革方向，2005 年广东省发布《广东省集体建设用地使用权流转管理办 法》，首次赋予了集体建设用地合法直接入市的权利。 在国民经济和社会发展的新阶段，在全面建设小康社会的进程之中，集体土地 市场正面临着从无到有，从自发、无序到自觉、规范的转变。而作为土地市场建设 的基础和前提，集体土地产权制度的深入研究与创新更是迫在眉睫。产权制度是流 转的基础，产权自身同时是土地流转的核心内容。目前关于集体土地产权制度变革 的主要观点可概括为以下 4 种类型，即产权的完全国有化、产权的完全私有化、在 现行集体所有权的基础上完善和调整、建立多重复合型产权。在此，笔者广泛吸取 他人的成果和经验，结合自身的粗浅认知，以完善土地市场为目标，提出构建新型 集体土地产权的几点看法。 一、构建新型集体土地产权体系应遵循的总体思路： 从理论的完备性与实践的可行性两方面学习、分析各家观点，笔者认为，构建 新型集体土地产权体系应遵循以下思路： 1、明晰所有权而非“弱化”所有权。对于所有权的态度，除了完全国有化和完 全私有化两种极端的观点外，被表达最多的另一种观点就是“弱化所有权，强化使 用权”。对此，笔者不敢苟同。一方面，财产所有权绝非某些经济学家所说的“无 足轻重，可有可无”，所有权对财产的终极处分权在股份公司等现代经营模式中的 重要地位是众所周知的；另一方面，现行的集体土地所有权在某些方面不是“过强” 而是“过弱”，对外表现在与国有土地所有权相比的弱势性，对内表现在没有规范 化的途径获取所有权收益即地租。此外，所有权的规范并不会对国家的征用权、警 察权构成威胁，事实上，即使在私有制国家，国家同样享有此类超级管理权，现代 47 社会中并不存在绝对不受限制的所有权。规范集体土地所有权具体包括明晰所有权 主体、明确权利内容和限制，规范权利行使的方式。 2、确立集体成员的土地持有权。集体所有制不同于国家所有制。国家是一个明 确的概念，同时也是一个确定的、独立的主体；集体则由若干独立的个人构成。集 体所有制下的农民个体是集体土地的共同共有者，他们对集体土地的占有、使用关 系并不完全等同于城市国有土地的“土地使用权”，而且，这种差异是不可忽略的， 其上担负着农民的保障、生计、福利等多项功能，至少在其他配套制度未能健全的 情况下难以与国有土地直接“同化”。因此，建议将集体成员的这种特殊权利予以 明确和规范，借鉴徐汉明博士的观点（徐汉明博士在其专著《中国农民土地持有产 权制度研究》中提出“农民土地持有产权”的概念，这里笔者借用此称谓，但具体 内涵不完全同），笔者认为可暂且称之为“集体成员土地持有权”。 3、规范使用权而非“强化”使用权。在确立集体成员土地持有权的基础上进一 步确定集体土地使用权的法律地位。并将集体建设用地、农用地使用权在同一概念 下进行规范界定。规范集体土地使用权旨在赋予权利主体明确、统一的法律地位与 权益，而不是一味追求“强化使用权”。一方面，应排除所有权、成员持有所及各 种行政权力对合法使用权的任意干涉，另一方面，也要对使用权的行使进行应有的 限制与管理，如对农地撂荒、农地转用、有偿使用等均应通过法律法规进行严格、 规范的管理。 4、完善他项权利。目前，我国国有土地他项权利体系同样存在不完善、不规范 的特点，虽然物权法草案中已进行了相应规定，但草案并未形成法律。因此，完善 集体土地他项权利，应与国有土地他项权利的建设纳入同一范畴，统筹考虑，规范 协调，至少应明确抵押权、租赁权、地役权、地上权等权利内涵与权利的设定、登 记、流转、收益等相关法律规定和管理措施。 二、新型集体土地产权中的主体、客体及权利关系 根据上述思路，新型集体土地产权体系中的权利主体、客体及权利关系如下： 1、集体土地所有权 规范我国集体土地所有权，必须从明晰所有权主体做起。长期以来，法律规定 的“三级所有”模式在现实操作中一直颇具争议。笔者认为，这里首先应明确集体 土地所有权主体是一定范围内的“农民集体”而非“集体经济组织”；在此基础上， 笔者赞同将村农民集体确定为所有权主体的常态主体，同时保留组农民集体作为一 种补充的观点。其原因在于：一方面大部分农村地区，村民小组多是结构松散，无 独立活动能力；另一方面，即使一些村民小组内土地在发包时未打破界线，但对其 成员的宅基地而言，由于要服从统一规划安排，也难以保持其组内界线；此外，乡 镇集体经济组织拥有农地的情况已经并不多见。因此，宜将村农民集体作为依法设 立的所有权主体的主要形式，同时，出于稳定秩序的需要，对确实具有独立经济活 动能力，组织形式完备且在发包中未打破过界线的村民小组，可保留其作为所有权 主体。明晰所有权主体的过程中，必须辅以严格的土地登记，及时发放土地所有权 证。在明确所有权主体的前提下，确定行使所有权的权力机构和组织形式也是明晰 48 集体土地所有权的应有内涵。现行的村民委员会是村民自治组织而且也是政府行政 职能的延伸，不论在农民的认识中还是其自身的认识中，都具有一定的政府管理者 身份，故难以担当起集体土地所有权代表的重任。笔者认为以村民代表大会作为村 民集体权力机构行使土地所有权，按其规定和意志另行成立诸如“集体资产经营公 司”的经济组织，代行所有权的日常经营管理之职不失为可行之策。 集体土地所有权客体是一定范围内的集体土地，其空间范围通常与“农民集体” 的范围相对应，用途上包括集体农用地、集体建设用地和集体未利用地，并包括那 些通过各种形式出租或“出让”给非本集体经济组织成员使用的土地。 集体土地所有权的完整权能包括占有、使用、收益和处分权。作为公有制的组 成方式之一，集体所有与全民所有在理论上具有同等的法律地位，集体土地所有权 与国有土地所有权也应当享有同等的权能与权益。顺应市场经济发展趋势，规范集 体土地所有权，关键是要赋予集体土地应有的权利。新型集体土地所有权具有绝对 的、排他的占有权，除国家依法征收征用外，任何单位和个人不得随意占有和使用 农民集体的土地；具有流转和获益的权利，其中既包括将权利束的一部分权利进行 流转，也包括将所有权整体流转，既包括不同农村集体经济组织间的流转也包括集 体与国家之间的流转；流转过程中，农民集体有权取得所有权收益，并自行决定收 益的使用与分配；在符合国家法律法规的前提下，农民集体具有自主处分的权利。 农民集体在行使其所有权时，需要接受国家法律法规、土地利用规划的限制，同时， 不得对抗国家的警察权（如征地），在此方面，国有土地所有权受到的同样限制。 因此，规范集体土地所有权并不会对耕地保护、土地用途管制以及征地等国家宏观 调控手段造成根本的威胁，相反，通过规范化、法制化的管理，有利于对抗和抑制 上述行政管理中的随意性和非法性行为。 2、集体成员土地持有权 集体成员土地持有权是指农民个体以其作为集体成员的特有身份而享有的，对 共有土地按一定原则具体分配到成员个体后的占有、使用、收益、有限处分的权利， 它是在集体土地所有权基础上创设的一种具有相对物权效力的对应关系权利，是对 共有权利在行使主体上的细化与落实。指其权利主体必须是本农民集体的成员，是 具有《民法通则》中规定的民事权利能力的自然人，是具体的、界线清晰的个体； 其权利客体与所有权客体相同，但将主要应用于集体农用地和宅基地。 集体成员土地持有权取得的前提是社区成员的身份和所有权的集体共有，因此， 其权利的取得具有法定性和继受性；同时，为保证集体所有权的权威性和终极权能， 其权利存续期限应当具有确定性，笔者认为，农地的成员持有权期限设定可适当延 长现行承包经营权期限，设为 50 年（林地等可适当延长），宅基地的成员持有权期 限可与国有居住用地相协调，即为 70 年。上述权利年限届满，应遵循“无特殊情况 时，依权利人申请予以续期”的原则，权利人未申请续期，视为放弃，集体收回相 应成员的土地持有权并对其资本投入予以补偿。 集体成员土地持有权包括占有、使用、收益、部分处分等权能。其占有权能具 有独立性、排他性，即持有主体在法定期限内具有对包括所有者主体在内的一切团 49 体或个人的排他独占性，这是形成权利流转的前提。其部分处分权能的核心是流转 权能，在权利享有期内，权利人可对土地持有权进行有限制的流转，具体分为两个 层次，一是对土地持有权本身进行流转，由于权利主体必须是集体的成员，故此类 流转须限制在本集体成员内部进行，且流转后不得再次向集体申请获得，但可通过 与其他集体成员间自愿交易获得，表现为转让、继承等；二是将土地持有权的部分 权能进行剥离、流转，此类流转可打破集体界限进行，如使用权的租赁、抵押等。 然而，土地持有权年限届满且未申请续期时，其土地上的权利形态无论发生怎样的 变动组合，都将受到农民集体所有权的支配追及力而无条件交出或被收回，这是集 体所有土地终极支配权的保留和体现。 3、集体土地使用权 在单独确立了集体成员土地持有权后，新型集体土地使用权便不是简单的对原 有建设用地使用权和农地承包括经营权的整合和统称，它是指非本集体成员个人（或 单位）或本集体成员以普通公民身份（或单位）取得的集体土地使用权限，是对集 体土地的用益物权，具体包括集体建设用地使用权、集体农用地使用权、集体未利 用地使用权。其权利最长存续期限可分别参照国有建设用地使用权、现行农地承包 经营权年限确定，但从集体成员土地持有权中分离流转的集体土地使用权，存续期 不得超过成员土地持有权的剩余期限。 集体土地使用权的主体不再局限于本集体经济组织的成员，而打破集体界限， 其中农地使用权主体包括从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产经营的法人、其他 组织（非法人组织）、自然人，即一切农业生产经营者。集体土地使用权客体包括 集体建设用地、集体农用地、集体未利用地（这里需说明的是，一些观点将集体使 用国有土地的权利也称作“集体土地使用权”，与本文中定义的内涵并不相同）。 集体土地使用权的取得方式既可以通过农民集体直接有偿出让、出租、作价入股、 联营、划拨取得，也可以由集体成员土地持有者将其持有权能分离后其使用权进行 转让、租赁、作价入股、联营，或使用者之间转让、租赁、作价入股、联营等方式 获得。 集体土地使用权的完整全能包括占有权、使用权、收益权和部分处分权，权利 人有权对自己的权利采取保护行为，有权通过依法使用或流转该权利并获取收益， 同时也有义务接受法律法规及规划等给予的有关限制，其权利与义务应类同或参照 国有土地使用权设置。 50 各地举办的纪念《土地管理法》颁布 20 周年的活动报道 中国土地学会、中国土地勘测规划院、国土资源部土地利用重点实验室 2006 年 6 月 20 日召开“纪念《土地管理法》颁布 20 周年学术研讨会”。黄小虎研究员对近 几年集中爆发出来房地产过热、土地违法问题，从财政体制、金融体制等方面进行 了深层次的分析，提出土地问题的解决不能单方面突进，需综合改革。程烨研究员 认为土地统一登记是我国土地管理的重要技术基础，也是搞好土地参与宏观调控的 重要手段之一。要实现土地统一登记，一是必须统一法律关系，二是必须统一管辖 体制，三是必须统一技术规范。中国土地勘测规划院 8 个业务所参与互动交流，对 土地管理科技各领域学术的前沿话题、新做法、新观点进行热烈讨论。 上海市土地学会和上海市房地资源局于 6 月 22 日共同举办纪念第 16 个全国土地 日暨《土地管理法》颁布 20 周年研讨会。上海市房地资源局机关、各区（县）联络 处及专业委员会 100 余人出席，市农委城镇处、市上海市房地资源局规划处、上海 经管干部学院等同志做了研讨发言。上海市新闻媒体对研讨会作了报道。 重庆市国土资源和房地产学会在土地日到来之际开展多种宣传活动。5 月 17 日举 办“土地科普进课堂”活动，由重庆西南大学地理科学学院何多兴到渝中区教师进 修学院作“节约集约用地、促进科学发展”科普报告；5 月 19 日和 6 月 18 日，在铜梁 和荣昌县放映“保护耕地”科教片；6 月 21 日重庆市科协主办，重庆市国土资源和房 地产学会承办“城市扩张理性思考”科技沙龙，围绕“城市扩张的理性思考”的主题， 对重庆城市化进程中存在的问题及解决方法提出了响应对策和建议；6 月 24 日、6 月 25 日，在江北区观音桥商圈广场和南岸区正扬广场组织两场“依法合理用地，促 进科学发展”大型文艺演出；2006 年 6 月 12 日晚成都电视台举行四川省国土资源知 识电视决赛暨颁奖晚会。 湖北省土地学会 6 月 25 日召开纪念《土地管理法》颁布 20 周年暨第 16 个全国 土地日座谈会。会议围绕“依法合理用地，促进科学发展”的主题进行讨论，认为， 土地是国家宏观调控中的不可替代的支柱。在执法问题上，不能有丝毫的动摇和麻 痹，只有依法，才能集约、节约用地，只有依靠科技进步才能做到合理用地。 云南省土地学会与云南国土资源职业学院 6 月 25 日联合举办了“第十六个全国 土地日研讨会”。会上向学生们赠送了中国土地学会编写的《土地整理与西部生态环 境建设》一书，并结合云南实际作了专题报告，受到了学生的热烈欢迎。 青海省土地学会 6 月 25 日在西宁市街头组织开展了土地日宣传活动 。 唐山市国土资源局为纪念第 16 个全国土地日，在唐山市劳动日报组织进行了土 地知识竞赛,市长张耀华致词。经过层层选拔,最后决赛在唐山市电视台现场举行。 51